Una agenda fiscal para la próxima administración
Fernando Rodríguez Garro
Observatorio Económico y Social, Universidad Nacional
Puede sonar prematuro, dado que estamos a varios meses de finalizar el año 2025, empezar a hablar de la agenda fiscal de la siguiente administración, pero es probable que dado el tiempo que queda, el hecho de que la Asamblea Legislativa está metida en una discusión compleja del proyecto de ley de jornadas extraordinarias, que está pendiente en el camino la tramitación del presupuesto ordinario del año 2026 y que las elecciones son en poco más de 6 meses, que el espacio para poder avanzar más en temas de política fiscal se le acabó al presente gobierno o es mínimo lo que puede hacerse en el periodo restante. Está pendiente, dentro de los temas de interés de la actual administración, algunas aprobaciones de créditos internacionales, lo que tendrá que encajar dentro de la compleja agenda legislativa del presente, pero no hay espacio para mucho más.
Considerando el contexto, claramente los retos de la política fiscal nacional no van a poder ser abordados en los siguientes meses, por lo que tendrán que retomarse por las siguientes autoridades del país, razón por la cual poner el tema sobre la mesa para promover su discusión en la próxima campaña parece algo necesario. Para entender el nivel del desafío, analizaré los retos en 3 áreas de la política fiscal: gasto público, ingresos tributarios y deuda pública. Es muy importante que los partidos políticos aborden los detalles de las propuestas que van a plantear y no hagan afirmaciones muy generalistas, como “vamos a impulsar un sistema tributario más progresivo” o “vamos a ejercer un estricto control sobre el gasto”, sin mayores detalles de lo que eso implica, mientras que por otro lado hacen un largo listado de acciones de política pública que quieren promover o insisten en que “no son necesarios nuevos impuestos”.
Gasto público: es la variable más impactada por el proceso de ajuste en los últimos años, propiamente desde la entrada en vigencia de la regla fiscal. Para tener una idea del impacto, entre el año 2018 y el 2024, el gasto sin intereses bajó casi tres puntos porcentuales del PIB, pasando de 16,82% del PIB en el 2018 a 14,03% en el 2024, habiendo variado el gasto dirigido a la atención de rubros claves como el de educación, los recursos dirigidos a programas sociales e incluso el gasto de capital.
En materia de gasto algunas facturas se han ido acumulando a lo largo del tiempo, no solo por el gasto recortado, sino por el gasto evitado que se acumula como necesidades sin atender que se hace cada vez mayor. En ese sentido no estamos midiendo el costo de los recursos no gastados, lo que probablemente implique un mayor gasto en el futuro, cuando los problemas se hagan más complejos y requieran de una mayor inversión para su atención. La seguridad es uno de esos temas, en las que no solo el gasto no ha crecido para hacerle frente a una arremetida mayor del crimen organizado, sino que se ha reducido a lo largo de los últimos años. Por ejemplo: el presupuesto del Ministerio de Seguridad Pública pasó de ser el 0,69% del PIB en el 2019, a ser el 0,62% del PIB en el 2024.
La administración de justicia es otra área pública afectada por las restricciones de gasto, para el año 2019 se le había asignado un presupuesto equivalente al 1,25%, mientras que ese porcentaje disminuyó a un 1,03% del PIB en el 2024. Y, por supuesto, está la situación del presupuesto de educación, que para el año 2019 significaba un 7% del PIB, mientras lo presupuestado para el 2024 fue de 5,27% del PIB, incluso habiendo sufrido una disminución en términos absolutos en ese presupuesto, pues en el año 2019 era de ₡2.648.412 millones, mientras que para el 2024 fue de ₡2.586.221,85 millones. También ha estado sujeto a recortes el gasto destinado al financiamiento de programas sociales y ayudas a cargo del Estado.
Pero el Estado también tendrá que intervenir en algunas actividades a fin de corregir problemas que se están presentando y que afectan a la población. Un ejemplo de ello es la crisis actual del transporte público, que se vio afectado por la caída de demanda como consecuencia de la pandemia del Covid19 y que al día de hoy no se resuelve, sino más bien el problema se profundiza con el abandono de rutas de buses por parte de los concesionarios y permisionarios. Al 2025 la demanda de servicio de transporte en modalidad bus es un 80% de los números prepandémicos, mientras que para julio de este año 103 rutas de buses habían dejado de operar. Esto sin duda va a requerir de la implementación de un subsidio al transporte público para su funcionamiento, que deberá salir del presupuesto nacional.
En resumidas cuentas, la próxima administración, si desea recuperar áreas de servicio público afectadas por el ajuste fiscal centrado en el gasto, deberá subir la asignación de recursos, devolver el nivel de gasto a los niveles preajuste, aunque sea parcialmente, y buscar una asignación más eficiente de los recursos. Claro, eso deberá hacerse con la restricción de la regla fiscal de por medio, con la cual no podrá mejorarse la asignación de gasto en ningún área, incluyendo dentro de eso al gasto en educación, si la regla sigue vigente en las condiciones en la que está hoy.
Ingresos tributarios: Aunque parte de la reforma del año 2018 se centró en hacer ajuste en la legislación del impuesto sobre la renta y en la creación del impuesto al valor agregado, sobre la base del antiguo impuesto general sobre las ventas, el avance en materia de recaudación es pírrico, muy por debajo de las expectativas creadas durante la reforma fiscal. La explicación de eso, que por supuesto requiere un análisis mucho más amplio, subyace en los ajustes realizados a los proyectos presentados en el proceso de discusión legislativa, al efecto de la pandemia del Covid19 y a otras reformas que se hicieron posteriormente, por parte de los diputados, y que han venido a minar la capacidad recaudatoria del gobierno central.
Los ingresos tributarios en el año 2018 fueron de 12,68% del PIB, mientras que el año 2024 fueron de 13,39% del PIB, un aumento de 0,7% del PIB, que está por debajo de los números esperados en el trámite de las reformas aprobadas en el 2018. Revisando la evolución por impuesto, en el 2018 se había recaudado un 4,13% del PIB por concepto de impuesto general sobre las ventas, mientras que para el año 2024 la recaudación del impuesto al valor agregado fue de 4,93% del PIB. En el caso del impuesto sobre la renta, su recaudación fue de 4,72% del PIB en el 2018, mientras que en el 2024 la recaudación del impuesto sobre la renta fue también de 4,93% del PIB. Si entre ambos impuestos aumentó un 1% del PIB, ¿por qué los ingresos tributarios crecieron solo un 0,7% del PIB?
En ese lapso se redujo la recaudación producto del impuesto a los combustibles, que pasó de 1,42% del PIB en el 2018, a un 1,24% del PIB en el 2024, tendencia que seguirá en los próximos años y se redujo la recaudación del impuesto a la propiedad de vehículos, que pasó de 0,46% del PIB en el 2018 a un 0,34% del PIB en el 2024, en este último caso producto de una decisión legislativa. De esta forma, en los últimos años se perdió un 0,27% del PIB en la recaudación de estos dos impuestos, que restó impulso a una reforma tributaria ya en todo caso modesta, que es hoy insuficiente para atender las necesidades de un gobierno central que necesita retomar muchas actividades golpeadas por casi 6 años de ajuste fiscal.
La próxima administración deberá revertir la pérdida de recursos provocada por la decisión legislativa del 2023, que redujo el impuesto a la propiedad de vehículos, deberá empezar a sustituir los ingresos tributarios perdidos en la recaudación del impuesto único a los combustibles, que seguirá viéndose afectado por el proceso de electrificación del transporte, deberá cerrar los portillos que facilitan la evasión del impuesto al valor agregado, propiamente por medio del uso de la plataforma SINPE-Móvil, y tendrá la tarea de completar la reforma pendiente del impuesto sobre la renta. Todo esto para encontrar un financiamiento apropiado para enfrentar la titánica tarea de revertir los recortes de gasto en áreas clave y permitir que las demandas sociales de servicios públicos sean atendidas de forma correcta.
En ese sentido, el país debe retomar, con la seriedad del caso y con la mira en el largo plazo, una agenda de reformas para fortalecer la gestión de la administración tributaria y procurar mayor eficacia en su gestión de cobro. También es tiempo de que nos sinceremos como sociedad y discutamos el aumento de la tasa del impuesto al valor agregado, introduciendo un mecanismo de compensación vía devolución para las personas de menores ingresos. La magnitud de la tarea que el próximo gobierno, y las subsiguientes administraciones, tienen por delante, para retomar el impulso que el Estado debe dar al desarrollo del país, amerita que pongamos estos temas de la política tributaria en la mesa de discusión.
Deuda pública: en este tema seguirá pendiente una cuestión que hemos advertido desde la Universidad Nacional en el pasado y que sigue sin abordarse, que es el del costo de la deuda pública. En los últimos años la tasa implícita de la deuda del gobierno central, dato que se obtiene de dividir los intereses pagados entre el volumen total de deuda, ha venido creciendo. En el 2018 la tasa implícita de la deuda era un 6,53%, mientras que para el año 2024 la tasa implícita de la deuda era de un 8,1%, lo que sucede, además, en un entorno deflacionario, complicando aún más la gestión de la deuda pública, que está pagando intereses reales muy elevados.
Las políticas impulsadas de reforma fiscal adolecen de propuestas más amplias en este tema, que se ha vuelto vital en la medida en que el gasto en intereses ha seguido creciendo. En el año 2018 se pagaron 3,41% del PIB en intereses, mientras que para el año 2024 esa cifra alcanzó el 4,83% del PIB, recursos que sin duda podrían estarse utilizando en la atención de otras necesidades claves, como el gasto en educación. Es muy importante reducir el gasto en intereses, que reduzca el peso del financiamiento de la deuda dentro del gasto público y que permita más espacios de acción a la política pública, sumado a los ingresos adicionales que se generen en el futuro.
Un tema complejo en este apartado será la solución que se le dé al asunto de la deuda con la CCSS, pues el reconocimiento de esta deuda como parte de la deuda del gobierno central, sumaría varios puntos del PIB al nivel de deuda que existe hoy, que se mantiene por debajo del 60% del PIB, y obligaría al reconocimiento del pago de intereses correspondiente, lo que haría crecer también ese rubro de gasto, de ahí la importancia de contar con ingresos frescos por un lado, y de reducir el pago de los intereses por el otro, que abra un espacio para la incorporación de la deuda con la CCSS y su eventual atención en el largo plazo.
