Alberto Salom Echeverría
La Cuestión del Desarrollo local. La responsabilidad institucional-Municipal.
Hace unas tres décadas atrás, antes de emprender mis estudios doctorales en “Gobierno y Políticas Públicas” en la UCR, personalmente apostaba por la “descentralización” de competencias hacia lo local, pareciéndome de manera simplista que ese conjunto de estrategias podría conducir de manera inexorable a un mayor desarrollo local.
Entonces, no tomaba en cuenta algunas cuestiones esenciales que constituyen verdaderos valladares para que se produzca desarrollo local. En cuanto acometí los estudios de mi especialización que condujeron a la tesis “Las Élites Políticas ante el Proceso de Descentralización en Costa Rica”, que se convirtió en un libro gracias sobre todo a la Fundación española DEMUCA, advertí algunos nudos importantes que es menester deshacer para que se favorezcan las condiciones que propicien el desarrollo. Algunos de estos nudos son los siguientes:
1- Aunque algunas “élites nacionales” comenzaron a adoptar el discurso auspiciado entre otros por el Banco Mundial del traslado de competencias hacia lo local, subsiste una notable contradicción entre la fuerte “centralización política, económica y cultural” que han auspiciado las élites políticas nacionales a todo lo largo de la llamada “Segunda República”, independientemente de algunas contradicciones entre ellas en otros ámbitos, frente a las posibilidades de reforzar las capacidades de negociación e incidencia política de los liderazgos locales en su papel de defensa de los intereses de la autonomía municipal, como lo planteaba DEMUCA, institución que favorecía el protagonismo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL).
2- La segunda cuestión conexa con la anterior, pero que reviste sus propias peculiaridades, consiste en que los liderazgos locales no siempre tienen la independencia política indispensable para la vitalización de las capacidades de negociación locales en función del desarrollo de los sectores más desposeídos. En muchos casos, esos liderazgos se han convertido en “élites locales” que conservan nexos tanto con los intereses económicos, sociales y políticos de las clases y sectores dominantes en lo nacional, como con los grupos sociales que han establecido una supremacía en lo local. O sea que, la desigualdad económica social y política que impera y se ha fortalecido en el ámbito nacional, también tiene una resonancia en el espacio local municipal, a través de las “élites locales”.
3- El tercer asunto que considero relevante, es que el desarrollo local requiere para ser eficaz y efectivo, una perspectiva diferente de la que se posee desde el ámbito cantonal y distrital, dicho en otros términos, de la visión que emana de la actual división político-administrativa del país, la cual está en más de un sentido, obsoleta ya. Esta manera como está organizado el país políticamente constriñe las posibilidades de obtener una planificación más integral que considere, conjugue, congregue todos los elementos geográficos, políticos, culturales y socioeconómicos; valga decir que contenga a un tiempo todos los elementos geoespaciales, ecosistémicos y político sociales, culturales y económicos como son los que emanan de una visión territorial más amplia vinculada a un espacio determinado por cuencas hidrográficas. Este tercer asunto es uno de los más complejos, habida cuenta de que para que fuera posible que esta perspectiva territorial cuente en la ecuación del desarrollo local, se requeriría una reorganización político-administrativa del país. Muy probablemente, una nueva organización del país como esa contaría con la oposición férrea de la gran mayoría de las élites cantonales y, por razones simbólicas y culturales de una gran parte de la ciudadanía local.
4- Un cuarto punto se refiere al hecho de que, al menos en nuestro país, la descentralización que se ha practicado ha tenido un acento institucional, como es el traslado de competencias desde el poder central al ámbito de la institucionalidad municipal. Consecuentemente se ha practicado una descentralización desde arriba, que ha contado con la anuencia del poder político representado en el gobierno de La República, el poder fáctico cuando posee “legitimidad de origen” (Xavier Arboz y Salvador Giner, 1992), por haber sido electo mediante el voto democrático de la ciudadanía y, probablemente también, ha contado con “legitimidad de ejercicio” (Ibidem), toda vez que en el momento de tomar las decisiones de descentralización respectivas, contara todavía con suficiente apoyo de la ciudadanía. En cambio, no ha habido en Costa Rica, al menos desde 1948, una política pública que hubiera hecho gala de suficiente consenso y participación ciudadana, que se hubiese orientado a fortalecer poderes fácticos locales no estatalizados. (Roy Rivera,1997). En otras palabras, estamos hablando de lo que podríamos llamar una política pública de descentralización demandada y apoyada ‘desde abajo’ por sectores populares representativos de las localidades, tanto rurales como urbanas necesitadas de recursos de apoyo para incoar el desarrollo local.
5- Hay un quinto ítem que no deseamos dejar por fuera porque considero que posee gran significación virtual y real en la discusión de la problemática del desarrollo tanto nacional como local. Es el que se refiere al desgaste de los partidos políticos, conocido entre el gremio de los politólogos estudiosos de la temática como ‘la crisis de la partidocracia’. Ha habido en gran parte del mundo occidental, donde Costa Rica constituye un ejemplo paradigmático, un enorme desgaste de los partidos políticos. Este desgaste ha conducido a la dislocación o desarticulación de algunas de las élites partidarias nacionales, provocando a su vez el desplazamiento de algunos de ellos y/o su desaparición del escenario político nacional y local. El reemplazo de los liderazgos así desplazados del poder NO necesariamente ha traído consigo la emergencia de nuevas estructuras político partidarias organizadas, sino todo lo contrario. Como ha ocurrido con el actual mandatario Rodrigo Chaves, alcanzó el triunfo electoral mediante la instrumentalización de lo que se ha dado en llamar ‘partido de alquiler’, sin haber podido hasta este momento, consolidar un partido político nacional con sólidas estructuras de mando. A tal extremo que precisamente en el ámbito local, de cara a las próximas elecciones municipales, parece que el grupo oficialista, ha quedado sin representación. En una gran parte de los casos, los liderazgos locales otrora ligados con partidos políticos de base nacional han sido reemplazados por liderazgos cantonales, asentados en agrupaciones locales. Este fenómeno político de la decadencia de la partidocracia ha fragmentado el poder en el nivel de la Asamblea Legislativa y en muchas de las municipalidades, dificultando así el emplazamiento de estrategias de desarrollo tanto en el espacio nacional como en el local. Aunque, la emergencia de los partidos de base local ha sido positiva para los intereses de la ciudadanía en muchos otros sentidos.
La agenda que estaba propuesta y que en muchos casos continúa teniendo vigencia de cara a las próximas elecciones municipales.
La Fundación española DEMUCA, en coordinación con otras cooperaciones consignó entre el 2004 y 2005 una agenda de fortalecimiento municipal que fue constituida en ‘Encuentros Regionales’ celebrados precisamente entre esos mismos años. Esta agenda fue negociada con el gobierno nacional para la legislatura 2006-2010. (Cfr. Fundación DEMUCA. “Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe. DEMUCA”. 1era. edición. San José, CR. Mayo, 2009).
Esa agenda conformada por la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), contenía entre lo medular lo siguiente:
1- Esfuerzos de la UNGL, encaminados a fortalecer la Planificación Estratégica, con las limitaciones consignadas supra. Esta iniciativa conllevó la realización de reformas de ley, algunas de las cuales reseñaremos enseguida.
2- La UNGL conformó un espacio intersectorial de coordinación para la revisión del marco legal municipal, con el objeto de elaborar iniciativas de proyectos de ley para llenar vacíos o mejorar ese mismo marco legal. Dicho espacio conformado desde el 2003 se denominó: “Foro de Desarrollo Local y Participación Ciudadana”. El “Foro” contó además con la participación del poder ejecutivo, mediante el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM); la sociedad civil representada por la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal (CONADECO); DEMUCA informó que en sus inicios participó una representación de la Asamblea Legislativa. De esta manera surgieron iniciativas de reforma al artículo 170 de la Constitución Política para la transferencia de competencias y recursos a las municipalidades; la reforma al artículo 122 del Código Electoral para unificar las elecciones municipales de alcaldes y regidores; se produjo una propuesta a la ley marco de patentes y otra Amnistía Tributaria, así como una serie de reformas a la ley de Impuesto de Bienes Inmuebles y al código Municipal. Mucho de lo propuesto que quedó pendiente ha debido ser acometido posteriormente. Lamentablemente DEMUCA debió dejar la representación en Costa Rica, debilitándose así su papel de asesoramiento a los gobiernos locales.
3- DEMUCA acompañó procesos de reorganización administrativa de los gobiernos locales (POFA) de municipalidades de la zona norte y Atlántica. Otro tanto se hizo para que se elaborara el Plan de Reorganización y Funcionamiento de la Federación de Cantones Productores de Banano (CAPROBA); en el mismo sentido se trabajó para implementar el Sistema de Información Municipal de la Zona Norte y de diagnósticos institucionales de las municipalidades de la Zona Sur y la Cuenca del Río Saavegre. Finalmente, se brindó asistencia técnica para el desarrollo organizacional de Guanacaste. Se trató de un mancomunado esfuerzo con otras instituciones nacionales, con la UNGL y gobiernos locales regionales, para configurar una copiosa agenda de desarrollo local con visión y perspectiva territorial.
4- La Fundación DEMUCA, contribuyó además con la elaboración de una agenda de fortalecimiento de las finanzas municipales, así como para enfrentar la escasez de recursos de diferentes gobiernos locales, tomando en cuenta las características geográficas de los municipios. Para viabilizar estos esfuerzos DEMUCA apoyó la creación de federaciones de municipios regionales, como los descritos supra.
5- En el campo del desarrollo sociocultural, DEMUCA apoyó iniciativas regionales diversas en apoyo a la creación de un fondo de financiamiento de la red vial cantonal. Se favoreció un polo de desarrollo comercial y turístico en una de las zonas más deprimidas del país, mediante la rehabilitación del embarcadero de Río Frío en el cantón de Los Chiles.
6- Muy importante fue haber acometido diferentes iniciativas, desde aquellos años, para apuntalar la agenda de desarrollo medio ambiental; una de las primeras iniciativas en ese campo acometidas por las municipalidades de Heredia en este caso, apoyadas por DEMUCA, se orientó a consolidar el papel técnico de la Oficina de Reforma Urbana (ORU), mediante un diagnóstico de ordenamiento territorial en la provincia. Otro proyecto en este mismo sentido fue el apoyo que se le proporcionó a la Federación de municipalidades de la provincia de Guanacaste en ‘El Manejo y Control Sostenible de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT)’ y también relacionado con el ‘Ordenamiento territorial Sostenible de la ZMT’.
Desafíos actuales para el desarrollo local-municipal en el marco de las elecciones de febrero.
1-Sin lugar a duda, uno de los mayores desafíos que tienen hoy las municipalidades junto al gobierno nacional, para acometer una agenda de desarrollo integral sostenible y sustentable con la naturaleza, es la que se orienta a la lucha contra el cambio climático y el desarrollo urbano, tanto en las regiones centrales del país, como principalmente en la periferia. Recientemente la prensa nacional dejó constancia de cómo el crecimiento explosivo urbanístico, está ahuyentando las aves de uno de los países caracterizados por ser de los más biodiversos del mundo. Este tema concierne a los gobiernos locales en su conjunto. Nada amerita más conjunción y coordinación de esfuerzos de parte de los gobiernos locales como la agenda frente al calentamiento global y el cambio climático. Nos concierne a todas las personas. Lo difícil es que, no obstante, las evidencias de los desastres provocados por los eventos extremos, demasiada gente en Costa Rica y en el resto del mundo, carece de conciencia del apremio conforme al que deberíamos acometer las tareas de un desarrollo sostenible y sustentable con la Naturaleza, con los ecosistemas y con la Vida. A este respecto, la ornitóloga costarricense Viviana Ruiz Gutiérrez, quien hizo estudios primero en biología tropical en la Universidad Nacional (UNA) y luego se fue becada a la Universidad de Cornell, en New York, donde se convirtió en notable investigadora del laboratorio de ornitología de la misma universidad, expresó: “Lo verde de Costa Rica, la joya nuestra, que es la biodiversidad, nuestra reputación como un país verde, sí la hemos deteriorado, con el desarrollo urbano no sostenible y el cambio climático lo ha hecho un poco peor” Y enseguida agregó: “La eBird, es una de las bases de biodiversidad más completas en el mundo”. (Cfr. Entrevista con LN de la investigadora Ruiz Gutiérrez. 29/10/2023. P.4). Esta es en mi concepto una de las grandes tareas del desarrollo local y nacional sostenible con la Naturaleza.
2- Otro gran reto es la lucha contra las bandas organizadas y el narcotráfico que está asentada por diversos cantones del país, reclutando de manera infame jóvenes necesitados de recursos económicos. El imperativo del desarrollo local impele a las municipalidades y Federaciones Regionales de gobiernos locales a convocar a la sociedad civil local a enfrentar con patriotismo la lucha contra estas bandas criminales que, se han convertido en un verdadero peligro para el país. La inseguridad cunde por todo el territorio y recientemente hemos conocido datos actualizados de la cantidad de homicidios por provincia, donde Limón y San José son las dos provincias con mayor cantidad de homicidios por año.
3- La tarea de combatir la pobreza y la desigualdad es un imperativo del desarrollo local, pero debe acometerse con una mirada amplia territorial y no en forma aislada. Como sabemos hay enormes desigualdades sociales, económicas y de riqueza natural entre cantones, regiones y territorios, por lo que es exigido que la tarea de enfrentar la pobreza y la desigualdad se desarrolle mediante una alianza amplia entre municipalidades, organizaciones de sociedad civil locales y gobierno nacional.
4- La pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades incide en las diferencias entre hombres y mujeres, afectando de manera especial a las mujeres, las más frágiles entre la población vulnerable del país. Esta se ha convertido en una tarea de primer orden en la agenda comunal y local de Costa Rica. Igualmente, la lucha contra las minorías étnicas marginadas como son las poblaciones afrodescendientes, las poblaciones originarias, los migrantes y otras minorías étnicas.
5- Es inexcusable la atención que deben prestar los gobiernos locales al debilitamiento de la rede vial cantonal, en particular la fragilidad de puentes y carreteras vecinales en los cantones más desfavorecidos por el desequilibrado desarrollo nacional. Este reto es enorme y apremia la necesidad de una planificación regional coordinada entre los gobiernos locales y el gobierno nacional también.
6- El último Informe del Estado de La Nación ha dejado en claro el estancamiento que vive el país en la labor de saneamiento de aguas residuales. El informe recalcó que tres cuartas partes del agua residual del país reciben apenas un tratamiento básico con tanques sépticos. Vergonzosamente, el Informe del Estado de La Nación reveló que Costa Rica se encuentra en esta materia por debajo de la media mundial, ya que este indicador revela que el promedio mundial anda por encima del 60% del tratamiento de aguas negras tratadas. Desafío inmenso para gobiernos locales que se hagan responsables de liderar el desarrollo local. Otro tanto, ocurre con el tratamiento de los residuos sólidos, cuya debilidad fue señalada recientemente por la Contraloría General de La República, tras advertir que: “Costa Rica aún no ha sido capaz de implementar la jerarquía para la gestión integral de residuos establecida en la Ley 8839, donde se señala el orden de prioridad; evitar, reducir, reutilizar, valorizar, tratar y por último disponer de aquellos residuos que no pueden ser tratados de otra forma”. (Cfr. González Duarte, Sergio. “Hacia una Mejor Gestión de Residuos Sólidos”. LN. Foro p. 26. 27.12.23).
7- El tema del crecimiento de la riqueza nacional, donde subsiste la desigualdad, el desempleo, la pobreza se ha convertido en un grave desafío para los costarricenses. Los gobiernos en el ámbito local no pueden escatimar esfuerzos, ni recursos, para afrontar este flagelo, de nuevo en coordinación con la sociedad civil local y con el gobierno nacional.
