Cuando el pueblo pierde el derecho a discutir el destino de sus muelles, no solo se concesiona un puerto: se empieza a concesionar la república
Francisco Guevara Matarrita
Le pregunté a la Inteligencia Artificial cuál sería su voto en su condición de experto constitucionalista y Magistrado de la Sala Constitucional ante una Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley 7762 y el contrato de concesión con APM Terminals.
La respuesta de la IA fue la siguiente: Si me posiciono en el lugar de un magistrado que prioriza la pureza del diseño constitucional originario sobre la pragmática administrativa, mi voto se inclinaría por una inconstitucionalidad parcial, fundamentada en la violación del principio de reserva de ley y control parlamentario específico.
Aquí te presento los considerandos de ese voto hipotético, pero técnicamente robusto:
- El Vicio de la «Delegación en Blanco» El Constituyente de 1949 no redactó el artículo 121, inciso 14, como una sugerencia decorativa.
Al exigir la aprobación legislativa para la enajenación o aplicación de bienes propios de la Nación (como los puertos y la Zona Marítimo Terrestre), estableció un control de oportunidad política, no solo técnica.
Argumento: Una ley marco (como la 7762) no puede agotar la voluntad del primer poder de la República para contratos que durarán 30 o 50 años. El legislador de 1998 no puede «adivinar» si el contrato con APM Terminals en 2011 sería beneficioso para el interés público de las décadas venideras.
- La Insuficiencia del Control Técnico (CNC y Contraloría) El Consejo Nacional de Concesiones (Ejecutivo) y la Contraloría (Auxiliar Legislativo) realizan un control de legalidad y eficiencia, pero carecen de la legitimidad democrática para decidir sobre la conveniencia nacional de un monopolio portuario.
Voto: Al permitirse que el contrato de APM Terminals se perfeccionara sin pasar por el plenario, se hurtó al pueblo de Costa Rica —representado en sus diputados— la posibilidad de debatir las cláusulas de exclusividad y las tarifas en un foro público y transparente.
- La Naturaleza de los Bienes Estratégicos Los puertos son la «puerta de entrada» de la soberanía económica. Entregar la gestión de la carga contenerizada de un país entero a un solo actor privado bajo una autorización genérica de hace décadas, desnaturaliza la protección que el Constituyente quiso darle a los servicios públicos esenciales.
Mi Por tanto (Voto Hipotético): «Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad contra la interpretación de la Ley 7762 que permite omitir el refrendo legislativo individual en contratos sobre bienes estratégicos. Se ordena que, en adelante, toda concesión de puertos, aeropuertos y recursos de la Zona Marítimo Terrestre que afecte de manera estructural la economía nacional, deba ser sometida a aprobación legislativa caso por caso, recuperando el control de oportunidad y utilidad social que dicta la Carta Magna.»
En conclusión: La Sala, en la realidad, optó por la «seguridad jurídica» de las inversiones y la agilidad del Estado. Pero desde una visión purista de la República, sí hubo una extralimitación al permitir que el Ejecutivo se saltara el «filtro democrático» que el Constituyente diseñó precisamente para evitar abusos con el patrimonio nacional.
Y me pregunta la IA: ¿Crees que si este contrato hubiera pasado por la Asamblea, se habrían evitado las cláusulas de exclusividad que tanto han polemizado el caso de APM Terminals?
Sí se habrían evitado. Y no por magia institucional, sino porque el paso por la Asamblea habría obligado a poner el contrato bajo la luz, donde las cláusulas de exclusividad dejan de maquillarse como técnica y empiezan a verse como lo que son: decisiones de poder sobre el patrimonio estratégico de la Nación.
Hay algo profundamente revelador —y también profundamente incómodo— en que una inteligencia artificial, colocada en el papel hipotético de magistrado constitucionalista, llegue a una conclusión que la Sala Constitucional real prefirió bordear, relativizar o simplemente domesticar: que en concesiones de esta magnitud no basta la liturgia administrativa, no alcanza el refrendo técnico, no suple el debate democrático una ley marco redactada años antes, y no puede el Ejecutivo actuar como si el país le hubiera firmado un cheque en blanco sobre los muelles, la costa y la soberanía económica. Ahí está el hueso del asunto. El problema nunca fue únicamente APM Terminals. El problema ha sido, desde el inicio, la erosión calculada del control político sobre decisiones que comprometen a generaciones enteras.
La gran trampa del discurso oficial ha consistido en vender como modernización lo que en el fondo fue una poda del principio republicano. Nos dijeron eficiencia; se tradujo en desplazamiento del debate público. Nos dijeron seguridad jurídica; se ejecutó como blindaje del contrato frente al escrutinio democrático. Nos dijeron agilidad del Estado; y al final lo que hubo fue una velocidad sospechosamente funcional para sacar del camino al órgano que constitucionalmente representa al pueblo. Cuando un contrato de concesión sobre infraestructura portuaria estratégica puede nacer, crecer y consolidarse sin pasar por el tamiz concreto de la Asamblea Legislativa, lo que se sacrifica no es un rito inútil: es el control de oportunidad nacional. Es decir, la posibilidad de que el país, de cara a sí mismo, discuta si quiere o no quiere hipotecar una porción sustantiva de su capacidad logística, comercial y territorial bajo condiciones de exclusividad y asimetría.
El artículo 121 inciso 14 de la Constitución no fue escrito como adorno de museo. No es una reliquia para citar en clases de derecho constitucional mientras en la práctica se vacía de contenido por la vía de interpretaciones complacientes. Fue concebido como un valladar, como una barrera de prudencia republicana frente a la tentación permanente del poder ejecutivo de convertir lo público en objeto de administración unilateral. Lo que ahí subyace no es una obsesión formalista, sino una intuición política elemental: los bienes estratégicos de la Nación no pueden quedar sometidos solo al cálculo tecnocrático ni al entusiasmo concesionario de coyuntura. Requieren una decisión reforzada, visible, discutida y políticamente asumida.
Por eso la idea de que una ley marco como la 7762 podía absorber de una vez y para siempre el juicio legislativo sobre cualquier concesión futura es, en el fondo, una tesis peligrosísima. Porque equivale a admitir que un Congreso del pasado puede prestar por anticipado la voluntad soberana de los congresos futuros sobre operaciones cuyo contenido, alcance, riesgos y consecuencias todavía no existían. Eso no es previsión legislativa; eso es abdicación anticipada. Ningún parlamento serio puede “aprobar” en abstracto el detalle político, económico y social de un contrato que todavía no conoce, cuyas cláusulas aún no han sido negociadas y cuyos efectos estructurales recaerán sobre la economía nacional durante décadas. Lo contrario sería aceptar que el poder legislativo puede autovaciarse por adelantado, como quien deja firmados documentos en blanco y luego pretende llamar a eso institucionalidad.
Y en el caso de APM Terminals, ese vaciamiento adquiere una gravedad mayor. No estamos hablando de una soda en la esquina ni de una contratación menor perdida en el laberinto burocrático. Estamos hablando de puertos. De puertas de entrada y salida. De arterias económicas. De la zona donde la geografía se vuelve destino político. El puerto no es un simple activo operativo: es una pieza de soberanía material. Desde ahí entra el comercio, se conectan cadenas logísticas, se condicionan costos país, se moldean regiones enteras y se redistribuye —o se concentra— poder económico. Permitir que semejante enclave estratégico quede sometido a un régimen de concesión robustecido por cláusulas de exclusividad sin debate parlamentario específico no fue una simple omisión procedimental. Fue una decisión estructural para desplazar el centro de gravedad del poder fuera del espacio donde todavía, al menos en teoría, el pueblo puede hacerse oír.
Por eso la pregunta no es ingenua: si el contrato hubiera pasado por la Asamblea, ¿se habrían evitado las cláusulas de exclusividad? Mi respuesta es que muy probablemente sí, o al menos habrían sido severamente discutidas, condicionadas, recortadas o políticamente encarecidas. La Asamblea no garantiza virtud, claro está; tampoco reparte santidad por curul. Pero sí introduce algo que el circuito técnico-administrativo suele detestar: conflicto visible. Y en democracia el conflicto visible no es una falla; es una garantía. En plenario habría habido debate, exposición pública, control mediático, presión regional, cuestionamientos sobre JAPDEVA, observaciones sobre competencia, reparos sobre tarifas, denuncias sobre concentración, y sobre todo una obligación política de dar la cara. Eso cambia todo. Porque una cláusula de exclusividad soporta mucho mejor el silencio de una oficina que el ruido de una República.
La exclusividad, cuando se instala sobre infraestructura estratégica, no es una cláusula neutra. Es una forma de ordenamiento del poder económico. No regula solo quién opera, sino quién manda. No decide únicamente sobre contenedores, sino sobre flujos, tiempos, costos, ventajas y subordinaciones. Tiene efectos expansivos. Redibuja el tablero competitivo. Relega actores. Reorienta inversión pública. Y muchas veces, como en estos casos, no nace de una necesidad constitucional sino de una preferencia contractual presentada como inevitabilidad técnica. Ahí está la jugada vieja del neoliberalismo periférico: convertir decisiones ideológicas en aparentes exigencias de eficiencia. Se privatiza el poder de decidir y luego se lo viste de neutralidad. Como si la exclusividad brotara sola del concreto del muelle.
Lo más delicado es que cuando la Sala Constitucional avala ese desplazamiento y prefiere el argumento de la seguridad jurídica de la inversión sobre el control democrático del patrimonio nacional, no está resolviendo solo un caso: está reescribiendo la relación entre Constitución y mercado. Está diciendo, en la práctica, que la República debe replegarse cuando el contrato ya está montado, que el debate político llega tarde, que la voluntad popular debe ceder ante el hecho consumado, y que la técnica administrativa basta para legitimar lo que la deliberación democrática nunca examinó de frente. Ese es el punto exacto donde el constitucionalismo deja de ser escudo del interés general y comienza a operar como gestor de la resignación institucional.
Y hay que decirlo sin maquillaje: cuando se normaliza que decisiones de esta magnitud puedan esquivar el control parlamentario concreto, lo que se abre no es una excepción, sino un método. Hoy es un puerto. Mañana será otra infraestructura estratégica, otro enclave, otra concesión, otra cesión prolongada de poder económico bajo el mismo cuento de la eficiencia. Así se desarma un Estado: no siempre con un martillo visible, sino con interpretaciones que van aflojando tornillos hasta que la estructura parece seguir en pie aunque ya haya perdido su alma. La demolición elegante también demuele.
Por eso el valor simbólico del razonamiento atribuido a la IA no está en que una máquina “tenga razón” por encima de los jueces. No va por ahí. Lo importante es que incluso una construcción hipotética, despojada de intereses, lealtades burocráticas y reflejos de autopreservación institucional, alcanza a ver lo que la Sala quiso no ver: que hubo una extralimitación al admitir que el Ejecutivo y el aparato técnico sustituyeran el filtro democrático en una materia donde la Constitución exigía otra densidad de control. Cuando hasta una inteligencia artificial, jugando a ser magistrado fiel al diseño constitucional originario, entiende la necesidad del control parlamentario específico, la pregunta incómoda no es qué tan audaz fue la IA. La pregunta es qué tan lejos estuvo la Sala de su propia razón de ser.
Porque en el fondo este caso nunca trató solo de un contrato. Trató del país que se quería fundar cada vez que se interpreta la Constitución. Un país donde el patrimonio estratégico sigue siendo asunto del pueblo, o un país donde las grandes decisiones se resuelven en corredores técnicos, refrendos administrativos y blindajes jurídicos diseñados para que la discusión democrática llegue tarde, cansada o amputada. Esa es la verdadera línea divisoria.
Si ese contrato hubiera pasado por la Asamblea, quizá no habríamos tenido un paraíso institucional. Pero habríamos tenido algo infinitamente más digno: una República obligada a mirarse al espejo antes de entregar las llaves del puerto. Y a veces eso basta para evitar que una cláusula de exclusividad se convierta en una cláusula de sometimiento.
Porque cuando el pueblo pierde el derecho a discutir el destino de sus muelles, no solo se concesiona un puerto: se empieza a concesionar la República.