Costa Rica ante retos fiscales ineludibles
Fernando Rodríguez Garro
Observatorio Económico y Social, Universidad Nacional
Hace poco más de un año publiqué en este mismo medio un artículo refiriéndome a lo que creía debían ser temas de abordaje obligatorio de la administración que iniciaría en mayo del 2026, en cuanto a la situación fiscal del país. Dividí en ese momento el análisis en 3 áreas, gasto público, ingresos tributarios y deuda pública, advirtiendo de cosas que tenían que considerarse como elementos ineludibles de la política fiscal de la administración entrante. Hoy quiero volver sobre ellas, no solo porque los temas pendientes siguen estando pendientes, sino porque el panorama se ha complicado y el entorno internacional dificulta las cosas.
Decía el año pasado que “en materia de gasto algunas facturas se han ido acumulando a lo largo del tiempo, no solo por el gasto recortado, sino por el gasto evitado que se acumula como necesidades sin atender que se hace cada vez mayor”. Esto no sigue siendo cierto, sino que se vuelve cada vez más evidente en cuanto al resultado de casi 7 años de un proceso de ajuste fiscal enfocado en el gasto. El presupuesto del año 2026 se presentó después de haber hecho ese comentario, con un signo claramente restrictivo, mientras que durante este año se anunciaron recortes para compensar la caída en los ingresos tributarios y ahora sabemos que el presupuesto del año 2027 se mantendrá en una línea muy restrictiva.
El problema con esto es suponer que podemos restringir, o incluso recortar, recursos a programas públicos y al financiamiento de políticas públicas, de manera indefinida, sin que existan consecuencias. Tiene sus consecuencias, tal vez no todas las estamos viendo en el corto plazo o no estamos asociando algunas situaciones presentes a esas decisiones, pero se están sucediendo y algunas instituciones ya están advirtiendo del impacto que finalmente tendrá el ajuste previsto en el presupuesto del 2027.
Desgraciadamente también se ha estado alimentando un argumento complejo, sobre la posibilidad de resolver problemas públicos con decisiones políticas o legales, como si eso no tuviera una repercusión en el uso de recursos o no requiriera de recursos para su ejecución. Toda política pública requiere recursos para su implementación y todo cambio en esas políticas puede tener una incidencia en el uso de los recursos. Por ejemplo, cada vez que creemos que podemos atender el problema de seguridad con medidas punitivas en vez de gastar en seguridad preventiva, no solo estamos suponiendo que ambas son equivalentes en su resultado (al menos), sino que podemos recurrir a más medidas punitivas sin costo.
Otro problema con las decisiones actuales de gasto, que ya señalé en el artículo del año pasado, es que no estamos midiendo el costo de los recursos no gastados, porque, como decía líneas más arriba, decidir no gastar en algo tiene consecuencias y la acumulación de estas consecuencias podría implicar un mayor gasto en el futuro. La seguridad, la administración de justicia, la política social, la educación y la infraestructura pública, son apenas algunos ejemplos de áreas donde el ajuste puede tener efectos acumulados en el futuro que son más caros que los recursos “ahorrados” en el presente. A esa lista se sumarán, de forma inevitable, aquellas cosas en las que el Estado ha obviado actuar y en la que tendrá que hacerlo para evitar un impacto negativo mayor, como el apoyo financiero al transporte público, medidas para atender el cambio demográfico y el impulso de acciones de adaptación al cambio climático
En cuanto a los ingresos tributarios, desde el año pasado advertía de la pérdida de impulso de las medidas de reforma tributaria aprobadas en noviembre del 2018 y de cómo la reforma había dejado resultados por debajo de las metas esperadas. Además, se señaló en ese momento el impacto de decisiones tomadas por la Asamblea Legislativa, que empezaban a sumarse a decisiones tomadas vía decreto por la administración anterior y que las actuales autoridades han tenido que reconocer y revertir. La recaudación de impuesto en el 2025 terminó por reducirse como porcentaje del PIB y la pérdida de recursos continuó en el 2026, lo que incluso permeó las decisiones del presupuesto para el año 2027.
Los propios números presentados por el gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2026-2031, confirman el deterioro de la recaudación de impuestos, indicando que hacia el 2031 el país alcanzaría el 11,7% del PIB en ingresos tributarios, en un escenario base. Es llamativo que la proyección prevea una reducción en la recaudación de los tres principales impuestos del país, impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado e impuesto único a los combustibles, que explicarían esa reducción de un 1% del PIB de recaudación en comparación con lo observado en el 2025, aunque la reducción acumulada alcanzaría el 2% del PIB si lo comparamos con la recaudación máxima alcanzada en años recientes, que fue de 13,8% del PIB en el año 2021.
A fin de recuperar la máxima capacidad tributaria del país de los últimos años y evitar que la pérdida de ingresos impulse la deuda pública a niveles no vistos en las últimas décadas, Costa Rica necesita tomar medidas tributarias y de gestión de cobro de impuestos equivalentes al 2% del PIB. Pero, si pensamos, además, en aquellas áreas de gasto que requieren de más recursos, el reto de ajuste se hace mayor, lo que no podrá resolverse con medidas de poco calado o con reformas pequeñas, hará falta una reforma tributaria con una visión de mediano plazo y con una ambición de ajuste mucho mayor que la demostrada en la reforma del 2018, donde, por ejemplo, será inevitable tocar la tasa del IVA.
Retomando lo indicado en el artículo del 2025, la próxima administración deberá revertir la pérdida de recursos provocada por la decisión legislativa del 2023, que redujo el impuesto a la propiedad de vehículos, deberá empezar a sustituir los ingresos tributarios perdidos en la recaudación del impuesto único a los combustibles, que seguirá viéndose afectado por el proceso de electrificación del transporte y deberá cerrar los portillos que facilitan la evasión del impuesto al valor agregado, propiamente por medio del uso de la plataforma SINPE-Móvil.
Debe sumarse en ese listado de cosas la tarea de completar la reforma pendiente del impuesto sobre la renta, una aspiración que ya suma más de dos décadas sin lograrse, así como impulsar una agenda de reformas para fortalecer la gestión de la administración tributaria y procurar mayor eficacia en su gestión de cobro, algo que señalé también hace un año, y que debe ser parte de una estrategia amplia, que se ponga como meta que Costa Rica alcance el promedio de ingresos tributarios del gobierno central en América Latina, que es del 18% del PIB.
Finalmente, está el tema de la deuda pública, algo cuyo manejo reciente se está convirtiendo en un dolor de cabeza. Luego de que la crisis provocada por la pandemia del Covid19 hiciera saltar la deuda muy por encima del 60% del PIB, activando además las disposiciones más restrictivas de la regla fiscal, hemos quedado atrapados en un nivel de deuda que ronda, e incluso supera, ese porcentaje de la producción, a pesar de la severidad del ajuste de gasto realizado desde el año 2020, al que ahora se suma la caída en la recaudación. En pocas palabras, el ajuste se quedó corto en cuanto a uno de sus objetivos primordiales, como lo es estabilizar la deuda.
Según las propias estimaciones del Ministerio de Hacienda, la deuda no se reducirá del 60% del PIB de aquí al 2031, y probablemente más allá, bajo las condiciones actuales de resultados fiscales, tasas de interés y crecimiento real de la economía. Mientras tanto el gasto en intereses sigue creciendo, a pesar de la reducción observada en el 2025, con respecto al 2024, el Ministerio de Hacienda prevé que el pago de los intereses alcance el máximo de 4,9% del PIB en el 2028, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (aunque en el presupuesto del 2027 podría llegarse a ese nivel).
De lo señalado hace un año, sigue pendiente una cuestión que hemos advertido desde la Universidad Nacional en el pasado y que se mantiene sin abordarse, que es el costo de la deuda pública. A pesar de estar en un entorno sin inflación, e incluso con inflaciones negativas, la tasa de interés que se paga por la deuda pública no se ha reducido, algo que no solo ha pasado para el financiamiento público, pero que obliga a gastar una cantidad muy importante de recursos en retribuir a los tenedores de deuda pública. Urge reducir el gasto en intereses, lo que su vez permita más espacios de acción a la política pública, sumado a los ingresos adicionales que se generen en el futuro.
Sigue sin atenderse, al igual que hace un año, el asunto de la deuda con la CCSS, pues el reconocimiento de esta deuda como parte de la deuda del gobierno central, sumaría varios puntos del PIB al nivel de deuda que existe hoy, obligando al reconocimiento del pago de intereses correspondiente, lo que haría crecer también ese rubro de gasto. Esto suma otra razón para contar con ingresos tributarios adicionales, así como reducir el pago de los intereses, que abra un espacio para la incorporación de la deuda con la CCSS y su eventual atención en el largo plazo.
En resumen, la situación fiscal es compleja, aunque se sigue recurriendo al ajuste por la vía del gasto, esta estrategia ya muestra sus limitaciones y sus fisuras, ni qué decir su impacto en el propio desarrollo del país. La situación de los ingresos tributarios es, en este momento, el principal problema que enfrenta el país, complicando la capacidad de acción del gobierno central y empujando por encima del umbral del 60% del PIB a la deuda pública, mientras el gasto por pago de intereses que ésta genera no se reduce y estruja la posibilidad de canalizar recursos a la atención de aspectos esenciales para la población.