Alberto Salom Echeverría
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El Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI por sus siglas en inglés) es una organización sin ánimo de lucro, independiente, dedicada a mejorar la gobernanza de los países sobre sus recursos naturales (en particular petróleo, gas y minerales) para promover un desarrollo sostenible e inclusivo.
Gobernanza.
Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
Una Aclaración Necesaria.
Expresamos en el artículo anterior que, no solo hay diferencias de consideración entre los conceptos de Gobernabilidad y Gobernanza, también expresamos que, variadas son las acepciones que cada uno de estos conceptos posee en sí mismos.
Dejaremos atrás la distancia entre Gobernabilidad y Gobernanza, porque ya dejamos ampliamente caracterizados cada uno de estos conceptos en nuestra anterior edición. Por lo que, antes de referirnos a la situación costarricense, haré algunas precisiones sobre las diferencias (algunas de consideración), al interior del concepto de la Gobernanza. Sin embargo, todas parten de un rasero común.
El vértice común que, según mi consideración las engloba a todas ellas radica en los siguientes postulados del PNUD: “…La misma (la gobernanza) comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias. Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como participativa, transparente […] con control público […], efectiva y equitativa […] promotora del Estado de derecho [que] asegura que las prioridades políticas, sociales y económicas estén basadas en un amplio consenso en la sociedad”. (Cfr. UNDP, 1997, “Governance for Sustainable Human Development”. Nueva York, UNDP.)
Resaltaremos ahora, las diferencias entre corrientes de pensamiento. En los años ochenta, aparecieron las llamadas “reformas estatales de primera generación”. Apenas se comenzaba a establecer en el continente americano los primeros matices de alguna consideración respecto de la gobernabilidad. Frente a la situación imperante en diferentes países de la región, caracterizada por la ineficacia e ineficiencia del aparato estatal que condujo a su inestabilidad e ilegitimidad, surgieron las propuestas conducentes a desregular la economía, reducir el gasto público y con ello, el tamaño del Estado en la economía y la sociedad.
No obstante, estudios serios concluyeron que estas reformas arrojaron apenas resultados limitados en cuanto al crecimiento económico y la reducción de la pobreza y de la misma desigualdad. Fue entonces, en el decenio de los años 90, que surgen las “reformas de segunda generación”. Aun cuando mantuvieron ciertas orientaciones de contenido neoliberal, trascendieron las anteriores reformas en cuanto que, se orientaron a fortalecer la capacidad del Estado y a conformar instituciones eficientes que garantizaran mercados competitivos. Las reformas se orientaron a la administración pública, el aparato judicial, la legislación laboral, los mercados de capitales y una renovada atención a la salud y la educación. (Cfr. En digital: https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S018876532011000200002).
Aunque estas segundas reformas se habían orientado a fortalecer las capacidades del Estado, la esfera del Estado en casi todas partes tendió a disminuir, incrementándose tanto el papel jugado por los entes privados, así como el de las ONG. En lo que toca al sector privado su rol se dirigió a competir en licitaciones para ganar las obras de infraestructura y sustraerlas de la inversión del Estado. Por su parte, los entes de la sociedad civil comprometieron sus esfuerzos en programas de desarrollo local y en las políticas sociales.
Aquí también, como había ocurrido con las reformas de la primera generación, las evaluaciones constataron que, en la mayoría de los países latinoamericanos, las inversiones privadas para proveer de agua a la población, en los nuevos formatos de la gobernanza de mercados, no tuvieron los resultados esperados. A ello contribuyeron: “…la ausencia de un marco institucional, ineficiencias de los sistemas legales y de planificación, escasa disponibilidad de recursos, ausencia de un sistema regulatorio para limitar las decisiones arbitrarias y aumentar la credibilidad del sistema, débil capacidad de regulación y control de las compras y contratos con las compañías del sector, limitado acceso a la información, débil capacidad de evaluación, supervisión y rendición de cuentas”. (Cfr. OCDE, 2008, En búsqueda de esquemas apropiados de participación del sector privado en el suministro de agua potable y saneamiento. Experiencias recientes en América Latina, México, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. También puede consultarse: CEO, 2005, Reclaiming Public Water: Achievements, Struggles and Visions from Around the World, Nueva York, TNI-CEO. Y, finalmente: Hall, D., E. Lobina y R. de la Motte, 2005, Public Resistance to Privatisation in Water and Energy, Nueva York, Routledge/Taylor and Francis Group).
En conclusión, los estudios de impacto de las reformas a las que nos hemos referido muestran resultados muy pobres en la aplicación de políticas de reducción de la desigualdad, en cuanto a la reducción de la pobreza se muestran resultados dispares entre los países de la región. Quizás la conclusión más contundente que modifica en forma considerable la percepción que había acerca del papel del Estado en el conjunto de la sociedad, estriba en que, los países en los que conservaron al Estado como el principal aportador de los servicios sociales, alcanzaron mejor desempeño en los indicadores económicos y sociales que aquellos otros que privilegiaron al mercado. Este acabó generando más polarización de la sociedad que redundó en mayores desigualdades económicas.
El resultado más relevante de este estudio consiste en que los países que mantuvieron al Estado como proveedor de servicios sociales, han logrado un mejor desempeño en los indicadores económicos y sociales que aquellos que privilegiaron el papel del mercado. Es muy revelador que el mercado tiende a generar altos niveles de polarización, que potencialmente replican y profundizan las desigualdades económicas. Esto indicaría que la gobernanza de mercado por sí sola no genera altos niveles de cohesión social…Se concluiría que los procesos de descentralización bajo el predominio del paradigma neoliberal han creado un marco institucional que poco ayuda al fortalecimiento democrático y al desarrollo territorial. Como ha dicho Barrientos, en dicho proceso tuvo lugar una transferencia acrítica de los formatos de gobernanza, sin suponer que la construcción de ciudadanía no se limita a la creación acotada de un ámbito de deliberación en los asuntos públicos, sino que hay que considerar el contexto político-institucional en que aquélla se desarrolla. (Cfr. Barrientos A., J. Gideon y M. Molyneux, 2008, «New Developments in Latin America’s», Development & Change, vol. 39, Issue 5, La Haya, pp. 759-774).
El Concepto de la Gobernanza después de la crisis inmobiliaria del 2008 y nuevos indicadores de la estadística.
Lo expresado muestra que, los conceptos son construcciones sociales que responden a realidades cambiantes. Al tenor de esta dinámica entre teoría y práctica, surgen las diferentes corrientes con interpretaciones diversas de la realidad. Un episodio que sirve de ejemplo para comprender estos cambios en la teoría fue la crisis mundial del sistema capitalista en el 2008; se trata de la gran recesión que tuvo su origen en los Estados Unidos debido al colapso de la burbuja inmobiliaria del 2006, pero después se concatenó mundialmente, especialmente en los países de la Unión Europea.
Como lo explican Pierre y Peters (2000) y Meuleman (2009) , en lo tocante a la teoría, el término de la “gobernanza” se conceptúa desde finales de la primera década de este siglo, desde una perspectiva más amplia; el concepto se aparta de los enfoques normativos propios de los organismos internacionales y se acerca más al enfoque europeo, centrado en redes de políticas públicas, la gobernanza adquiere ahora un enfoque analítico que otorga mayor capacidad para describir las diversas formas de interacción entre el Estado, la sociedad y el mercado en un nuevo contexto histórico. (Pierre, J. y G. Peters, 2000, Governance, Politics and the State, Basingstoke, Macmillan. Véase además, Meuleman, L., 2009, «The Cultural Dimension of Metagovernance: Why Governance Doctrines May Fail», Public Organization Review, DOI: 10.1007/s11115-009-0088-5.)
A partir de allí, no solamente se introdujeron cambios en las teorías sobre el desarrollo en los países, sino también en los sistemas de medición, es decir, en las estadísticas que nos ayudan a determinar con mayor exactitud los niveles de progreso social alcanzados por un país. Uno de los documentos más señeros fue el que encargó el presidente de presidente de la República Francesa, Nicolas Sarkozy, en febrero de 2008, quien insatisfecho con el estado de la información estadística sobre economía y sociedad, “…solicitó a los Señores Joseph Stiglitz (presidente de la comisión), Amartya Sen (consejero) y Jean-Paul Fitoussi (coordinador) que establecieran una comisión que adoptó el nombre de Comisión sobre la Medición del Desarrollo Económico y del Progreso Social (CMPEPS, por sus siglas francesas). Se le encomendó la misión de determinar los límites del PIB como indicador de los resultados económicos y del progreso social, reexaminar los problemas relativos a la medición, identificar datos adicionales que podrían ser necesarios para obtener indicadores del progreso social más pertinentes, evaluar la viabilidad de nuevos instrumentos de medición y debatir sobre una presentación adecuada de datos estadísticos. (Cfr. Stiglitz, J, Sen, Amartya, Fitoussi, JP.“Informe de la Comisión Sobre la Medición del Desarrollo y del Progreso Social.” Chrome extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.fundacionhenrydunant.org/images/stories/biblioteca/Politicas-Publicas/Commission%20Stiglitz_ES.pdf)
El mencionado informe consideró que, los sistemas estadísticos anteriores habían fallado, o bien, que los agentes de los mercados o los dirigentes políticos no se centraron en los indicadores estadísticos correctos. El informe también apuntó que los responsables de las políticas públicas y los agentes de los mercados no se habían percatado que el “boom” que se dio entre el 2004 y el 2007, se produjo en detrimento del crecimiento futuro. Se dejaron llevar por un espejismo. Tampoco fueron capaces de advertir la profundidad de la crisis medioambiental del planeta, en particular el calentamiento global. El informe aconsejó que las estadísticas debían centrarse más en indicadores como los siguientes: tomar en cuenta la medición del bienestar social de las personas más que la medición de la producción económica, aconsejó hacer hincapié en la perspectiva de los hogares, en el ingreso real de estos más que en el PIB real por habitante, prestar atención al patrimonio de los hogares al mismo tiempo que el consumo y los ingresos, otorgar más importancia a la distribución de los ingresos, del consumo y de la riqueza, adoptar una perspectiva pluridimensional, tomando en cuenta al menos las siguientes dimensiones de manera simultánea: condiciones de vida materiales (ingresos, consumo y riquezas), salud y educación, actividades personales dentro de ellas el trabajo, la participación en la vida política y la gobernanza, los lazos y relaciones sociales, el medio ambiente en su estado presente y en el porvenir, y la inseguridad tanto económica como física, para proporcionar una evaluación exhaustiva de las desigualdades. Así mismo se adoptó la medición de la sustentabilidad aportando para ello un conjunto de indicadores. (Cfr. Ibidem).
Medición de indicadores en Costa Rica:
Nuestro país posee un sistema de indicadores muy completo. Se dice que, entre los países de América Latina, contamos con uno de los mejores sistemas de información estadística. No obstante, aunque conocemos puntualmente información como la medición de la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad, solo que medida ésta considerando los salarios de las personas, no su patrimonio o riqueza. Por razones de orden político, ni los agentes del mercado, ni la mayor parte de los liderazgos políticos han incorporado en forma sistemática las evaluaciones sustentadas en estas mediciones, para plantear políticas públicas que se orienten a paliar o corregir las tendencias regresivas o insuficientemente progresivas de las políticas tributarias, por ejemplo. El descuido del sistema de educación pública se ha tornado patético, su deterioro ha traspasado los límites de la mediocridad, salvo el sistema de educación superior universitaria, aunque requiere reformas sustanciales. El sistema de salud pública también está experimentando graves fallos, cuyo impacto afecta la calidad de vida de los estratos más vulnerables de la sociedad, si bien, las deficiencias no llegan a los niveles de deterioro del sistema educativo.
Como resultado de lo anterior, han aflorado fuertes tendencias privatizadoras en lo político, sin haber sido capaces siquiera de apuntar a los verdaderos problemas de los sistemas institucionales mencionados; las propuestas privatizadoras se han conformado en convertir las propuestas en un fin en sí mismas, sin haber aquilatado las consecuencias perniciosas que se pueden producir en la calidad de vida de los sectores más rezagados social y económicamente de la población.
En cuanto a las políticas medioambientales, aunque se han obtenido conquistas de consideración en el país, todavía no se ha logrado concebir una política integral que impida cualquier retroceso y más bien asegure el desarrollo integralmente sostenible y sustentable con la Naturaleza. Ya hemos sentido desde hace varios años, el impacto de los fenómenos extremos como los incendios, las tormentas y huracanes y otros fenómenos propios de la época de cambio climático que vivimos.
Por otra parte, el desempleo se ha convertido en una carga pesada para miles de hogares costarricenses, favorecido primero por el impacto de la pandemia del COVID-19 y, más recientemente por el estallido de la guerra ruso-ucraniana en el este europeo.
Igualmente existe un gran retroceso en las interrelaciones entre las redes institucionales e inclusive entre los poderes públicos que han dado muestras recientes de serios enfrentamientos, entre el poder ejecutivo frente al parlamentario y cada uno de ellos a su vez con el poder judicial. Entre las instituciones encargadas de la política social se han detectado desde hace varios años duplicidades, así como otras manifestaciones de incapacidades burocráticas y de corrupción localizada; no obstante que, el nivel de desempeño del funcionariado público, en términos generales da muestras de mantener un alto nivel comparativamente con los países de América Latina. Creemos que los problemas son más de tipo estructural y legal (las duplicidades, por ejemplo).
En el sistema político también se evidencia un deterioro, especialmente en lo tocante a los partidos políticos, por regla general, cada vez más heterogéneos; por esa razón, en lugar de presentar programas sólidos y coherentes al electorado, que continúa expectante y apático, tienden a convertirse en “maquinarias electorales” que, en su mayoría solo son capaces de formular propuestas de gobierno superficiales que no muestran sustento en un verdadero análisis de la realidad. Estas maquinarias se orientan más bien, pragmáticamente, a satisfacer con promesas muchas infundadas, determinadas expectativas ciudadanas que, no hacen sino fomentar el clientelismo político. Como ocurre con el gobierno actual, los equipos gubernamentales no escapan de la heterogeneidad ideológica de la que adolece el partido que ganó las elecciones, evidenciándose ya desavenencias en su interior y una centralización de las decisiones en el presidente. Hay que señalar sin embargo que, la ciudadanía en un porcentaje del 79%, continúa adhiriendo al sistema democrático como forma de gobierno. (Cfr. https://www.nacion.com/el-pais/politica/encuesta-expone-amplio-respaldo-de-costarricenses/KU632YZCK5EZRBLEGUAIGBRTQ/STORY/).
Por mucho, los indicadores más recientes continúan mostrando una creciente y preocupante desigualdad social que flagelando e impidiendo la “gobernanza” en Costa Rica, igual que el crecimiento del porcentaje de hogares que padecen la pobreza y pobreza extrema, merced a los datos de las zonas rurales. Abordaremos este tema crucial en el próximo artículo.
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