La calidad de la democracia costarricense y los límites del poder. Legitimidad, poder y participación ciudadana
Alberto Salom Echeverría
albertolsalom@gmail.com
Hay una diferencia fundamental entre ganar democráticamente una elección y ejercer democráticamente el poder.
La primera otorga legitimidad de origen. La segunda debe construirse día tras día.
Esta distinción permite mirar con mayor profundidad el período presidencial de Rodrigo Chaves y hoy el de Laura Fernández. En el caso de Chaves, no se trata de afirmar que Costa Rica dejó de ser una democracia durante su gobierno. No ocurrió de esa manera. Las elecciones continuaron, la oposición existió, la prensa ejerció su función crítica, los tribunales actuaron y los órganos constitucionales mantuvieron sus competencias, muy a pesar de las limitaciones que ese gobierno impuso.
El problema fue otro: la tensión creciente entre la legitimidad electoral del Ejecutivo y los límites institucionales que la democracia constitucional impone a todo poder, incluso al que ha obtenido una amplia mayoría electoral.
La experiencia de estos años obliga, por ello, a formular una pregunta que va más allá de Chaves:
¿Puede una democracia deteriorarse sin que se produzca una ruptura institucional?
La respuesta de la ciencia política contemporánea es que sí. Y precisamente por eso resulta necesario observar no solamente las elecciones, sino también las normas, las instituciones y la cultura política mediante las cuales se ejerce el poder.
El poder necesita límites
Hace casi tres siglos, Montesquieu formuló una de las ideas esenciales del constitucionalismo moderno: para impedir el abuso del poder es necesario que el poder encuentre otro poder capaz de contenerlo, u otros poderes.
La división de poderes no fue concebida para dificultar la acción de los gobiernos. Fue concebida para impedir que una sola voluntad pudiera imponerse sobre toda la sociedad, tal como ocurría con frecuencia durante la Edad Media, en la esclavitud y en las dictaduras de hoy.
Rousseau, desde otra perspectiva, recordó que, en el gobierno democrático, la soberanía pertenece al pueblo. Pero, según el mismo Rousseau, de allí no se desprende que el gobernante se convierta en propietario de esa soberanía. Quien recibe un mandato electoral recibe una responsabilidad pública, no la potestad de apropiarse de la voluntad popular.
Aquí aparece uno de los grandes riesgos de la política contemporánea: que el gobernante interprete su victoria electoral como una autorización para gobernar sin límites.
Entonces puede instalarse una peligrosa ecuación:
Gobierno = pueblo.
Crítica al gobierno = crítica al pueblo.
Contrapeso al gobierno = obstáculo contra el pueblo.
Cuando esto ocurre, el adversario deja de ser reconocido como un competidor legítimo y empieza a ser presentado como enemigo.
Ese fue uno de los rasgos más preocupantes del período de Rodrigo Chaves. ¿Irá a ser un rasgo del actual gobierno también?
Más que un problema de lenguaje
En un artículo reciente me permití escribir sobre el poder del lenguaje en un sistema democrático, y lo nefasto que puede resultar el uso vulgar y soez del mismo, especialmente cuando es esgrimido por el gobernante.
Durante los cuatro años anteriores, fueron frecuentes las expresiones ofensivas, las descalificaciones personales y los ataques contra periodistas, magistrados, la contralora, diputados, funcionarios y otros actores públicos.
Pero reducir el problema al lenguaje soez sería insuficiente.
Lo verdaderamente importante es la función política de ese lenguaje.
Cuando un gobernante descalifica sistemáticamente a quien lo critica, no solamente está siendo descortés. Puede estar intentando quitarle legitimidad, antes incluso de responder a sus argumentos.
El adversario deja entonces de ser alguien que piensa diferente y se convierte en “la casta”, “los mismos de siempre”, “los corruptos” o “los enemigos”.
La política deja de ser deliberación, debate o diálogo y empieza a organizarse alrededor de la confrontación.
Robert Dahl entendió la democracia como un sistema que requiere participación, competencia y oposición. La posibilidad de disentir no es una anomalía del régimen democrático: es una de sus condiciones de existencia.
Por eso, cuando desde el poder la crítica es presentada como conspiración, la democracia comienza a perder una de sus características fundamentales: la aceptación del otro como interlocutor legítimo.
La democracia delegativa
Aquí resulta especialmente útil acudir a los escritos de Guillermo O’Donnell.
Su concepto de democracia delegativa permite comprender una tentación frecuente en América Latina: el presidente elegido directamente interpreta el resultado electoral como una delegación prácticamente ilimitada para gobernar.
La lógica deja de ser: “Fui elegido para gobernar dentro de un sistema de instituciones.” Y comienza a ser: “Fui elegido para gobernar; las instituciones deben abrirle potestad absoluta a mi mandato.”
La diferencia es enorme. En el primer caso, el presidente es una parte del sistema constitucional. En el segundo, el sistema comienza a organizarse alrededor del presidente.
O’Donnell destacó la importancia de la rendición de cuentas horizontal, ejercida por instituciones estatales capaces de controlar a otros órganos del Estado. Por eso los conflictos con la Contraloría, la Asamblea Legislativa, el Poder Judicial o el Tribunal Supremo de Elecciones no son, no deben interpretarse simplemente como disputas políticas entre personas.
La pregunta democrática es más profunda:
¿Acepta el Ejecutivo que esos órganos tienen legitimidad para decirle que no? Porque un contrapeso que solamente puede decir “sí” deja de ser contrapeso.
El caso del Tribunal Supremo de Elecciones
El conflicto con el TSE ofrece un ejemplo particularmente significativo.
En octubre de 2025, el Tribunal solicitó a la Asamblea Legislativa el levantamiento de la inmunidad del entonces presidente Chaves, en relación con denuncias de presunta beligerancia política. La respuesta presidencial presentó la actuación del órgano electoral en términos de un supuesto “golpe de Estado”.
Es legítimo que un presidente discrepe de una decisión del TSE. Puede considerarla equivocada, injusta o incluso políticamente motivada. Pero, lo democráticamente preocupante aparece cuando la existencia misma del contrapeso es presentada como una agresión contra la democracia. Porque entonces la institución deja de ser reconocida como parte del sistema democrático y comienza a ser presentada como su enemiga.
Y ese mecanismo es mucho más importante que cualquier insulto particular.
La democracia puede deteriorarse sin dejar de existir
El politólogo Juan Linz hace una conceptualización que nos permite hacer también una precisión necesaria. A pesar de toda la jerigonza chavista, Costa Rica no llegó a convertirse completamente en un régimen autoritario. El concepto de autoritarismo, en sentido estricto, implica características que nuestro país apenas comenzó a reunir.
Pero una democracia no necesita convertirse en dictadura para deteriorarse.
Puede hacerlo mediante la pérdida de confianza en las instituciones, la personalización del poder, la descalificación sistemática del adversario y el debilitamiento de las normas formales e informales que permiten la convivencia democrática.
Steven Levitsky y Daniel Ziblatt han insistido precisamente en la importancia de dos normas: la tolerancia mutua y la contención institucional.
La primera consiste en reconocer al adversario como un competidor legítimo. La segunda implica no utilizar todas las facultades legales simplemente porque se dispone de ellas.
Esta advertencia es crucial. Una democracia puede ser erosionada utilizando instrumentos perfectamente legales. Un gobernante puede no cerrar el Parlamento y, sin embargo, deslegitimarlo permanentemente. Puede no clausurar un periódico y, no obstante, intentar convertir a los periodistas críticos en enemigos públicos. Puede no acabar con la Contraloría, y aún así desprestigiar su función contralora del poder ejecutivo ante la ciudadanía. Puede fingir respeto formalmente por los tribunales y, al mismo tiempo, presentar sus decisiones como obstáculos ilegítimos.
Puede conservar las elecciones y, simultáneamente, no reconocer la idea de que quien gana debe gobernar dentro de límites. Todo ello constituye el terreno de la erosión democrática.
Del presidente al líder
Existe además un fenómeno que merece especial atención: la personalización del poder.
El presidencialismo ya concentra una enorme visibilidad en quien ocupa el Ejecutivo. Pero la personalización ocurre cuando la figura del gobernante comienza a adquirir mayor importancia que la institución que representa.
La política empieza entonces a narrarse alrededor de una persona: “Chaves dice”, “Chaves enfrenta”, “Chaves denuncia”, “Chaves ordena”. La relación política se vuelve cada vez más plebiscitaria: yo contra ellos; el pueblo contra la casta; el cambio contra el pasado; el líder contra las instituciones.
Convengo en que, existen razones sociales que hacen que sectores del pueblo que durante años no se han visto favorecidos por las políticas públicas, hayan comenzado a dejar de creer en muchas instituciones. Es más, acepto que hay un legítimo cansancio ciudadano frente a partidos tradicionales, por la corrupción, la burocracia, la desigualdad y un arsenal de promesas incumplidas. La indignación ciudadana es real. Pero una legítima indignación no puede convertirse en licencia para que venga un gobierno, por más que esté legítimamente constituido, y se dedique a concentrar el poder. La democracia debe ser capaz de procesar el descontento sin destruir los mecanismos que permiten controlarlo.
De la legitimidad de origen a la legitimidad de ejercicio
Aquí adquiere particular relevancia el aporte de Xavier Arbós y Salvador Giner. En sus estudios sobre gobernabilidad, ciudadanía y democracia, estos autores ponen en relación la legitimidad con la capacidad de las instituciones para gobernar eficazmente y de manera aceptada por la ciudadanía.
Desde esta perspectiva podemos distinguir dos dimensiones de la legitimidad democrática.
La primera es la legitimidad de origen: la que se obtiene mediante elecciones libres, competitivas y constitucionalmente válidas.
La segunda es la legitimidad de ejercicio: la que se construye —o se pierde— durante el desarrollo del mandato, según la manera en que se gobierna, se respeten las instituciones, se atienden las demandas sociales, se rinden cuentas y se reconoce el derecho de quienes discrepan.
La primera legitima la llegada al poder.
La segunda legitima —o deslegitima— la manera de ejercerlo.
Esta distinción resulta fundamental porque una elección democrática no constituye un cheque en blanco. Rodrigo Chaves obtuvo legitimidad de origen. Eso es indiscutible. La cuestión políticamente relevante es cómo utilizó esa legitimidad. ¿Reconoció suficientemente los límites institucionales? ¿Aceptó que el TSE, la Asamblea Legislativa, la Contraloría y el Poder Judicial poseen legitimidad propia? ¿Entendió la crítica periodística como condición de la democracia? ¿Consideró al adversario un interlocutor legítimo? ¿Entendió la protesta ciudadana como una expresión democrática que debía ser escuchada?
Estas preguntas permiten desplazar el debate desde la personalidad del gobernante hacia algo mucho más importante: la calidad democrática o no del ejercicio del poder.
De la gobernabilidad a la gobernanza
Y aquí aparece una consecuencia todavía más importante.
Durante mucho tiempo hablamos de gobernabilidad para referirnos a la capacidad de las instituciones para gobernar eficazmente y responder a las demandas sociales. Pero las sociedades contemporáneas han mostrado que gobernar no puede significar simplemente que unos pocos decidan y los demás obedezcan. De ahí la creciente importancia del concepto de gobernanza.
La gobernabilidad pone el acento en la capacidad institucional para gobernar de manera eficaz y legítima. La gobernanza incorpora algo más: la participación de una pluralidad de actores en la deliberación, construcción, ejecución y evaluación de las decisiones públicas.
El Estado continúa siendo indispensable, pero deja de ser concebido como el único protagonista. Participan las instituciones públicas, pero también comunidades, universidades, organizaciones sociales, gobiernos locales, sindicatos, empresas, movimientos ciudadanos, “parones ciudadanos” que se producen para que el poder ejecutivo respete y reconozca plenamente a otros poderes públicos y ciudadanos individuales. La sociedad debe dejar de ser únicamente destinataria de las políticas públicas y se convierte también en sujeto de su construcción.
Esta perspectiva ofrece una respuesta más profunda al problema de la personalización del poder. Cuando la política queda reducida a la relación entre un líder y una masa electoral, la democracia corre el riesgo de convertirse en una sucesión de plebiscitos alrededor de personas. Cuando la ciudadanía participa de manera permanente en la vida pública, el poder tiende a distribuirse. Y un poder distribuido es un poder difícil de personalizar.
La democracia no termina en las urnas
La movilización ciudadana del 6 de agosto en defensa de la independencia judicial tiene, en este contexto, un significado que trasciende la coyuntura. Más allá de las posiciones políticas de quienes participaron, hay un principio que debe ser reconocido: la ciudadanía también tiene derecho a defender públicamente las instituciones de la República. Una democracia sana no exige que todas las protestas tengan razón. Exige que tengan derecho a existir. Y si además tienen razón, tanto mejor.
La ciudadanía no debe aparecer únicamente cuando el poder necesita legitimarse mediante el voto. Debe estar presente también mientras el poder gobierna. Aquí se encuentra el tránsito de la democracia electoral hacia una democracia participativa. Votar es indispensable; pero votar no agota la democracia. La democracia participativa supone deliberar, organizarse, fiscalizar, proponer, protestar, participar en los gobiernos locales y contribuir a la formulación y evaluación de las políticas públicas.
En otras palabras: La ciudadanía no debe limitarse a elegir a quienes gobiernan; debe participar también en la manera como se gobierna.
Una democracia que se controle a sí misma
Norberto Bobbio nos recuerda que la democracia también es un conjunto de reglas acerca de quién decide, cómo decide y dentro de qué límites. Pero una democracia contemporánea necesita algo más que reglas. Necesita ciudadanos, necesita participación, necesita instituciones capaces de escuchar y ciudadanos capaces de exigir rendición de cuentas.
Por eso Costa Rica no debería limitarse a preguntar ¿cómo evitar que aparezca otro gobernante con rasgos personalistas? La pregunta de fondo es mucho más ambiciosa:
¿Cómo construir una democracia en la que ningún liderazgo pueda ocupar el lugar que corresponde a la ciudadanía y a las instituciones? Rodrigo Chaves no destruyó la democracia costarricense. Pero, sí la minó y mucho; su gobierno mostró que nuestras instituciones pueden ser sometidas a fuertes tensiones sin que desaparezcan formalmente. ¿Está siguiendo el actual gobierno de la presidenta Fernández la misma ruta?
Rodrigo Chaves mostró también que la legitimidad obtenida en las urnas puede comenzar a deteriorarse cuando el ejercicio del poder se distancia de las reglas y valores que hicieron posible aquella legitimidad. La lección no debería ser solamente escoger mejor a nuestros gobernantes. Debe ser democratizar también la manera de gobernar. Eso significa fortalecer los contrapesos, proteger la libertad de prensa, defender la independencia institucional, reconocer al adversario como un opositor con plenos derechos cívicos y rendir cuentas claras sobre su accionar. Pero, significa también hacer que la ciudadanía esté presente en la política entre una elección y otra.
Ahí se encuentra el tránsito de la gobernabilidad a la gobernanza. Y ahí puede encontrarse también una de las claves para una democracia costarricense renovada. Porque la legitimidad de origen abre la puerta del poder. La legitimidad de ejercicio determina qué ocurre después de cruzarla. Y una democracia verdaderamente viva no espera cuatro años para volver a hablar con sus ciudadanos, con todos, con propios y extraños, especialmente con sus adversarios. Exitoso será aquel gobierno que es capaz de incorporar a la ciudadanía al gobierno de la cosa pública.
La democracia, en definitiva, no consiste solamente en decidir quién gobierna. Consiste también en impedir que quien gobierna deje de escuchar únicamente a quienes le dieron el poder; porque el problema democrático decisivo no es solamente quién tiene el poder. Es cómo se distribuye, cómo se controla y cuánto espacio conserva la sociedad para ejercerlo también.