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Francisco Esquivel V.
Economista

Lo peor que le puede pasar a un proyecto de ley es que se formule sin una evaluación de impacto. Eso le pasó al proyecto presentado el 22 de enero por el gobierno en torno a las pensiones de los regímenes con cargo al Presupuesto (Expediente legislativo número 24.786). Aquí me referiré a la parte relativa al régimen de reparto del Magisterio Nacional (RTR). La propuesta que contiene el proyecto sobre el RTR no logra el objetivo planteado que es reducir a un mínimo las pensiones llamadas de lujo. Por el contrario, con este proyecto las pensiones altas, superiores a 4 millones de colones, seguirán siendo altas. Tamaño problema: se presenta un proyecto para bajar las “pensiones de lujo” y termina reproduciéndolas. Improvisación y desconocimiento de la forma de funcionamiento de los regímenes con cargo al Presupuesto.

El proyecto se basa en un supuesto estudio actuarial. Sin embargo, un estudio actuarial es un cálculo de ingresos vs costos de un sistema de pensiones. Eso no se puede hacer en el RTR. Por una sencilla razón: el Estado nunca cumplió su obligación de patrono y de Estado aportando las cuotas al RTR. Desde 1958 el Estado no le ha aportado nada al RTR. Los únicos que cotizaron en los primeros años fueron los docentes. Y los recursos que se acumularon en ese período fueron captados por el Gobierno Central y destinados a otras cosas, incumpliendo lo establecido en el artículo 73 de la Constitución de la República. Hoy el Gobierno Central paga las pensiones del RTR con recursos de la caja única y un aporte que dan los jubilados. Pero, como es de esperar, el déficit se produce por la falta de recursos ante el incumplimiento del Estado de pagar sus obligaciones durante más de 60 años. En tales condiciones un estudio actuarial es imposible de realizar: no hay ingresos históricos, ni ingresos futuros. Lo único que se puede realizar es una simulación de gastos de unas tres o cuatro décadas, que es lo que durará el RTR hasta que muera el último pensionado, porque el régimen está cerrado desde hace más de 30 años. Así que se puede hacer cualquier simulación y llamarlo estudio actuarial, pero no es un estudio actuarial.

Cuando decimos que el proyecto se formuló sin un estudio de impacto es en relación con la falta de cálculo de lo que pasaría con los diferentes niveles de pensión ante la aplicación del proyecto de ley. Por eso, a continuación, presentamos ese estudio de impacto, realizado con un modelo de simulación que hemos desarrollado en los últimos cinco años, ante los ataques sistemáticos que ha recibido el RTR. Usamos la versión CalculoPensionNeta_V9_50_2025. El modelo tiene un 100% de precisión, probado con la aplicación que han hecho una cantidad importante de jubilados del RTR. Tal simulación calcula las deducciones que se le aplican a cualquier pensión del RTR y con base en eso determina la pensión neta que le llega a cada jubilado. Las deducciones son el pago del impuesto sobre la renta y los aportes que se hacen al régimen con base en los artículos 70 y 71 de la ley 7531 que regula la materia. Además, el jubilado debe pagar el seguro de salud de la CCSS, un cargo administrativo a JUPEMA y una póliza de vida. Por ejemplo, una pensión bruta (es decir, sin deducciones) de 4 millones de colones paga 1,8 millones por deducciones; es decir, el 45% de la pensión bruta. Por lo tanto, al jubilado le queda una pensión neta de 2,2 millones.

La inconsistencia del tope del proyecto de ley

Los componentes del proyecto de ley mencionado son los siguientes:

• Se aplicará un tope a todas las pensiones del RTR equivalente al tope de las pensiones del IVM de la CCSS. Hoy dicho tope equivale a 1.765.859 colones. Existe la posibilidad de aumentar moderadamente tal tope si el jubilado postergó el momento de su retiro.
• El tope se aplicará a la pensión neta, es decir a la pensión bruta menos las deducciones mencionadas antes. A esto se le puede llamar pensión neta sin tope IVM.
• La aplicación del tope está sujeta al cumplimiento de una excepción: la pensión neta con el tope IVM no puede ser menor al 40% de la pensión bruta. Es decir, si al aplicar el tope del IVM a la pensión neta ésta queda en un monto inferior a ese 40%, no se aplica el tope del IVM para que al jubilado siempre le llegue al menos un 40% de su pensión bruta. Esto es una interpretación particular del convenio 102 de la OIT, suscrito por el país. No es claro si tal parámetro se deriva del convenio 102. Actualmente, por disposiciones de la Sala IV, se aplica otro parámetro que limita las deducciones que debe pagar el jubilado al 50% de la pensión bruta. Para definir ese parámetro, la Sala IV también invocó el convenio 102, lo que tampoco es claro si es posible a partir del convenio. Se asume que lo definido por el proyecto de ley mantiene este último parámetro establecido por la Sala IV. Pero, si el proyecto de ley aplica ambos parámetros, supuestamente derivados del convenio 102, estaríamos ante un ornitorrinco jurídico de proporciones mayúsculas, que podría provocar un caos de interpretación legal. El modelo de simulación asume que se aplica dicho ornitorrinco porque se interpreta que el proyecto de ley lo dispone así.

Usando el modelo de simulación mencionado antes, calculamos el impacto en diversos niveles de pensión bruta del RTR. El siguiente gráfico y la tabla muestran los resultados de la simulación.

El gráfico presenta la pensión neta sin tope IVM para diferentes niveles de pensión bruta que van desde 2 millones hasta 15 millones. Se traza mediante una línea negra. Como mencionamos, esta pensión es el resultado de restarle a la pensión bruta todas las deducciones citadas.

Si le aplicamos el tope del IVM a la pensión neta aparece la pensión neta con tope IVM, que se dibuja mediante una línea roja.

Se observa en el gráfico que, en el rango de pensiones que va de 2 a 4 millones de colones, efectivamente el tope limita el monto de la pensión neta. La línea negra está encima de la línea roja. Es decir, el jubilado recibirá una pensión neta más baja comparándola con el monto que recibiría sin el tope IVM. Sin embargo, después de 4 millones el tope pierde efectividad. La regla de mantener el 40% de la pensión bruta protege a las pensiones más altas. La línea roja sigue debajo de la línea negra, pero sin freno. Es decir, el tope deja de funcionar, por lo que la pensión neta aumenta sin control. Es cierto, que la pensión neta con tope IVM baja un poco en relación con la pensión neta sin dicho tope; pero, los niveles que provocaría el proyecto de ley son muy altos. No hay control de las “pensiones de lujo” que siguen aumentando a niveles desproporcionados. Por ejemplo, si una pensión bruta de 7 millones se limita por el tope IVM, que es de 1,7 millones, quedaría abajo del mínimo del 40% respecto a la pensión bruta, que sería de 2,8 millones. Por lo tanto, el tope IVM no se aplica y obtiene 2,8 millones, lo que es sustancialmente diferente al tope de 1,7 millones del IVM. Conforme el monto de la pensión bruta aumente, la línea roja seguirá creciendo sin límite, lo que indica que el mínimo del 40% permite a los jubilados con pensiones altas disponer de una pensión neta final bastante alta. En términos del populismo usado para analizar este tema, resulta que el proyecto ley no frena las “pensiones de lujo”, cuando se supone que busca lo contrario. Un jubilado con 10 millones de pensión bruta va a recibir 4 millones de pensión neta, debido a la protección del mínimo del 40% de la pensión bruta. Otro jubilado con 15 millones de pensión bruta recibirá 6 millones de colones como pensión neta final, por la misma razón.

En pocas palabras, el tope del proyecto de ley no sirve para detener las “pensiones de lujo”, por el contrario, las fortalece. Por eso, el gráfico traza la línea roja de la pensión neta con tope IVM como una línea discontinua, a partir de 4 millones de pensión bruta, ya que, en la práctica, no funcionará.

Además, el gráfico revela que se trata de un proyecto de ley regresivo. Reduce la pensión neta de las pensiones brutas menores de 4 millones. Pero aumenta considerablemente la pensión neta de las pensiones brutas más altas. El proyecto les quita pensión a las pensiones bajas y les da más pensión a las altas.

Además, debe quedar claro que las cláusulas como la de la Sala IV (límite del 50% a las deducciones respecto a la pensión bruta) y la de este proyecto (protección del 40% de la pensión bruta) protegen a las pensiones más altas y dejan sin defensa a las pensiones bajas, menores a 4 millones de colones. Son cláusulas regresivas: cuando se presentan proyectos de ley para limitar las pensiones el efecto queda reducido a las pensiones bajas, mientras las pensiones mayores a 4 millones mantienen un nivel muy alto. En el caso del proyecto de ley del gobierno nada tiene que ver, por ejemplo, una pensión neta de 6 millones de una pensión bruta de 15 millones comparada con el supuesto tope de 1,7 millones.

Conclusión

Este es el lamentable resultado de formular un proyecto de ley sin evaluación de impacto. La comisión legislativa que analice este proyecto debe observar con cuidado estos resultados. Insistir en aplicar el tope IVM, junto a las cláusulas de excepción, no tiene ninguna utilidad. Debe darse una reflexión nacional sobre lo que debe ser un tope razonable, que no puede ser 1,7 millones. Ese parámetro existe en la CCSS por el desequilibrio financiero, pero no tiene nada que ver con las necesidades de un adulto mayor que supera los 65 ó 70 años. Una discusión seria debe generar criterios razonables que establezcan lo que es un mínimo justo para el jubilado, adulto mayor.

Lo expuesto en este artículo es un análisis económico. El proyecto de ley tiene aspectos inconstitucionales graves que deben analizarse desde la perspectiva jurídica, lo que no se ha abordado aquí.