Los alcances del Convenio 169 de la OIT en Costa Rica: la consolidación constitucional de los derechos de los pueblos indígenas y tribales afrocostarricenses
SURCOS comparte la siguiente nota a partir de un texto educativo de Bernardo Archer Moore, adulto mayor de Cahuita.
En el escrito se expone que la aprobación de la Ley N.° 7316 de 1993, mediante la cual Costa Rica ratificó el Convenio N.° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), transformó profundamente el sistema nacional de protección de los derechos humanos. A partir de ese momento, las disposiciones del Convenio pasaron a integrar el bloque de constitucionalidad y, conforme a la jurisprudencia constante de la Sala Constitucional, adquirieron jerarquía superior a la ley ordinaria, convirtiéndose en parámetro obligatorio para todas las autoridades del Estado.
No obstante, durante más de treinta años esa protección fue aplicada casi exclusivamente en favor de los pueblos indígenas, dejando en un segundo plano a los pueblos tribales afrocostarricenses, pese a que el propio Convenio reconoce expresamente ambas categorías como sujetos de especial protección. Según el autor, la intervención de la Sala Constitucional entre 2025 y 2026 vino a corregir esa omisión histórica, consolidando la aplicación efectiva del Convenio 169 a los pueblos tribales del Caribe costarricense.
¿Quiénes son los pueblos tribales protegidos por el Convenio 169?
El texto señala que una de las mayores confusiones existentes consiste en creer que cualquier persona afrodescendiente forma automáticamente parte del Pueblo Tribal Afrocostarricense para efectos del derecho de consulta previa. El Convenio 169 no establece ese criterio: su artículo 1 dispone que los pueblos tribales son aquellos que presentan condiciones sociales, culturales y económicas que los distinguen del resto de la colectividad nacional, conservando total o parcialmente sus propias instituciones, costumbres, tradiciones e identidad colectiva.
El autor explica que la conciencia de la identidad tribal constituye un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio, es decir, el autorreconocimiento es un requisito indispensable, pero no suficiente. La pertenencia al Pueblo Tribal también debe respaldarse con elementos objetivos de carácter histórico, cultural y comunitario, entre ellos: descendencia histórica de las comunidades tribales del Caribe costarricense, conservación de una identidad cultural propia, vínculos históricos con el territorio tradicional, reconocimiento por parte de la propia comunidad, y conservación, aunque sea parcial, de instituciones, costumbres o formas propias de organización social. En consecuencia, sostiene el autor, el Convenio protege a un pueblo históricamente determinado, no simplemente a un grupo definido por el color de piel o la ascendencia africana.
La consulta previa no pertenece a organizaciones privadas
El texto subraya que el sujeto protegido por el Convenio 169 es el Pueblo Tribal como colectivo, nunca una asociación privada, fundación, ONG u otra persona jurídica. Los órganos de consulta creados por el Estado cumplen únicamente funciones de interlocución: no sustituyen la voluntad del Pueblo, no adquieren la titularidad de los derechos colectivos ni pueden apropiarse de su representación permanente. Según el autor, esta diferencia fue reafirmada por la Sala Constitucional en sus resoluciones de 2025 y 2026, al recordar que la consulta debe realizarse respecto del sujeto colectivo protegido por el Convenio y no mediante mecanismos formales que simulen su cumplimiento.
Los derechos colectivos reconocidos
El artículo enumera los principales derechos colectivos que, según el autor, protege el Convenio 169: identidad cultural, autoidentificación, conservación de instituciones propias, participación en decisiones estatales que les afecten, consulta previa, libre e informada, participación en políticas públicas, protección de la relación histórica con el territorio y del patrimonio cultural, espiritual e histórico, y el derecho a decidir sus propias prioridades de desarrollo. Estos derechos, señala, pertenecen al Pueblo como sujeto colectivo y no pueden ser apropiados por personas u organizaciones particulares.
La diferencia entre pueblos indígenas y pueblos tribales
El texto explica que, si bien el Convenio 169 protege por igual a ambos pueblos, respeta sus diferencias culturales. En Costa Rica, la cultura indígena ha estado históricamente vinculada a la propiedad colectiva del territorio, modelo desarrollado por la Ley Indígena N.° 6172 de 1977 mediante el reconocimiento de reservas administradas registralmente por las Asociaciones de Desarrollo Integral Indígena (ADII). Las comunidades afrocaribeñas, en cambio, desarrollaron desde finales del siglo XIX una tradición distinta: familias establecidas en el litoral Caribe ocuparon parcelas destinadas a vivienda, agricultura y comercio, manteniendo un sistema propio de reconocimiento de linderos, muchas veces delimitados con cercas naturales o flores rojas, costumbre de la que —según el autor— surgió la flor roja como símbolo de linderos en la región. Esta forma histórica de ocupación, sostiene, constituye una manifestación cultural propia que también merece protección bajo el Convenio 169, por lo que la igualdad constitucional no exige un régimen de propiedad idéntico para ambos pueblos, sino que el Estado respete las diferencias culturales de cada uno.
Las sentencias de la Sala Constitucional
Con la creación del Foro Tribal Afrocostarricense mediante el Decreto Ejecutivo N.° 43532-MP-MINAE-MCJ-MEP (2022), el Estado reconoció un mecanismo oficial de interlocución con los pueblos tribales, equivalente al desarrollado para los pueblos indígenas. Posteriormente, según relata el autor, la Sala Constitucional consolidó ese proceso mediante tres resoluciones: la Sentencia N.° 2025-029985 ordenó aplicar plenamente el Convenio 169 al Pueblo Tribal de Cahuita en relación con el Plan Regulador Costero; la Sentencia N.° 2025-035746 extendió esa obligación al proceso del Plan Maestro de Desarrollo Turístico Costero del Caribe; y la Sentencia N.° 2026-010993 estableció que ninguna institución ni organización privada puede simular el cumplimiento del deber de consulta sustituyendo al verdadero sujeto protegido por el Convenio.
Estas resoluciones, junto con la Ley N.° 7316 de 1993 y el Decreto Ejecutivo N.° 43532 de 2022, constituyen —según el autor— un blindaje jurídico para garantizar el cumplimiento efectivo del Convenio 169 respecto de los pueblos tribales afrocostarricenses.
Una nueva etapa constitucional
El texto concluye que Costa Rica ha ingresado en una nueva etapa del constitucionalismo de los derechos humanos, en la que ya no es jurídicamente sostenible interpretar el Convenio 169 únicamente desde la realidad indígena. La protección constitucional alcanza igualmente a los pueblos tribales afrocostarricenses, respetando sus propias instituciones, identidad histórica, cultura, formas tradicionales de organización y su particular relación con el territorio. Para el autor, la verdadera igualdad que consagra el Convenio 169 no consiste en tratar a todos los pueblos de la misma manera, sino en reconocer que cada uno tiene derecho a que el Estado respete aquello que lo hace diferente.