Gobernabilidad y gobernanza en la ciencia y la política
Alberto Salom Echeverría
Muchos de nosotros hemos escuchado a más de un gobernante en Costa Rica, o en otro país quejarse cuando estallan conflictos sociales de diferentes dimensiones, pero sobre todo cuando se tornan muy frecuentes, ya sea en el ámbito local, nacional o entre naciones y donde las soluciones se han vuelto difíciles: ¿Acaso por falta de recursos para satisfacer las demandas? ¿Quizás porque los movimientos se han radicalizado al sentir que ha pasado mucho tiempo sin que sus requerimientos hayan recibido alguna atención de parte del gobierno? ¿O también, porque la parte gubernamental se siente abrumada, sobrepasada (overwhelmed), sobrecargada (“overload”), ante tanta demanda? Puede que hubiese un tema de deficiente comunicación entre las partes y que, la capacidad del gobierno para actuar haya sido puesta en entredicho.
¡Este país se ha tornado ingobernable! Profirió un gobernante, como si con eso lograra expiar sus culpas, como si quisiera salvar su pellejo, o tal vez su reputación. ¡Qué ironía! ¿Cómo puede el ser humano autoengañarse, sentir extrañamiento debido a que, de pronto en una localidad, en un país, surja una situación que se le sale de las manos al gobierno, desbordándolo, consumiéndolo? No, el mundo lo ha puesto el ser humano “Patas Arriba. La Escuela del Mundo Al Revés”, escribió el filósofo, escritor y ensayista uruguayo Eduardo Galeano. Eso lo había descubierto Alicia dijo, tras visitar el “país de las maravillas”, donde se metió en un espejo y descubrió “el mundo al revés”. Pero, ese periplo hoy no sería necesario que Alicia lo hiciera, si renaciera asegura Galeano, le bastaría con asomarse a la ventana. “Al fin del milenio, el mundo al revés está a la vista: es el mundo tal cual, con la izquierda a la derecha, el ombligo en la espalda y la cabeza en los pies”, escribió Galeano desafiante.
Ahora bien, ¿Quiénes son los máximos responsables de semejantes fechorías? ¿Seremos todos acaso? Si duda, cada persona deja su inevitable huella ecológica, su impronta de inconsciencia a nuestro paso por el mundo. El mismo Galeano había expresado: “Somos todos culpables de nuestro paso por el mundo. La salud del mundo está hecha un asco. [Sin embargo, enseguida agregó] …si somos todos responsables, nadie lo es”. Pienso por mi parte que, no somos todos igualmente responsables. La evidencia científica, especialmente tras el último informe de la ONU sobre el cambio climático reveló que: “…la actividad industrial humana ha causado la mayor parte del calentamiento global del siglo pasado, mediante la emisión de gases de efecto invernadero, que retienen el calor y cuyos niveles son cada vez más altos.” Sí, ahora no queda duda, el ser humano que produjo la “Revolución Industrial” y todas las innovaciones subsecuentes aplicadas a la producción de combustibles fósiles es el máximo responsable del efecto invernadero y su ineludible secuela, el calentamiento global de la Tierra. Además, se ha asegurado que, los cambios en el siglo XXI serán, muy probablemente, más notorios que en el siglo XX. (Cfr. Naciones Unidas (ONU) Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), 12 de diciembre 2015. Disponible en: https://www.refworld.org.es/docid/602021b64.html).
La ingobernabilidad y la falta de gobernanza crecerán, si las naciones que suscribieron el acuerdo de París en diciembre 2015, en la COP 21, no son capaces de concertarse para reducir drásticamente la producción de gases de efecto invernadero propiciados por la industria que produce a base de combustibles fósiles; los hidrocarburos deben ser sustituidas por energías limpias. Por lo pronto, no está ocurriendo así.
II. Orígenes de los problemas de ingobernabilidad y del concepto en la ciencia política.
En principio los problemas que interfieren con un “buen gobierno” han existido siempre, desde que apareció el Estado. Pero cada época tiene los suyos propios. Nos referiremos aquí, al tema de la gobernabilidad-ingobernabilidad a partir de la segunda mitad de la pasada centuria y en el presente siglo XXI.
Hay una primera distinción que es preciso hacer entre los términos de “gobernabilidad” y “Gobernanza”. Ambos conceptos están relacionados con el vocablo inglés de “Governance”. Sin embargo, no son sinónimos, ya que el concepto de “gobernabilidad” se refiere más precisamente al término de “gobernability”, que es un concepto más restringido, como veremos; mientras tanto, el de “governance” se traduce solo por el término que refiere al concepto más amplio de “gobernanza”.
El término más restringido de gobernabilidad entraña algunos indicadores de carácter más formal del estado democrático, a los que hicimos mención en el artículo anterior, tales como: la estabilidad de las instituciones y la funcionalidad de estas para acuerpar la toma y procesamiento de las decisiones políticas; la continuidad de las reglas institucionales; supone además un procesamiento más corto entre las demandas de la sociedad (“inputs” en la jerga funcionalista) y los resultados de las decisiones políticas (“outputs”); todo lo anterior permitiría a una sociedad organizada, un nivel de “madurez” para asumir responsabilidades y gobernar correctamente.
Suele establecerse el origen de una “crisis de gobernabilidad” en el mundo occidental, desde una acepción neo marxista como aquel en el que se produce un quebrantamiento de los patrones de acumulación del sistema capitalista de tipo keynesiano que desembocó en la “crisis del Estado de Bienestar”, acaecido alrededor de 1970 en uno de sus ciclos de decaimiento. (Cfr. Márquez Castro, R. “¿Gobernabilidad vs ingobernabilidad en el siglo XXI?” versión digital: biblioteca.clacso.edu.ar abril,2003)
No obstante, las acepciones sobre “gobernabilidad” son variadas y dependen de la definición de objetivos y prácticas de cada uno de los actores involucrados. Pero, inmediatamente nos dice el politólogo Manuel Alcántara: “Aunque no haya un acuerdo o una visión común con respecto a la forma o metodología [entre las distintas corrientes] la gobernabilidad obliga a cuestionar un funcionamiento institucional, político y social en un territorio.” (Cfr. Alcántara, Manuel. “Gobernabilidad, Crisis y Cambio.” Madrid: Centro de estudios Constitucionales, 1994. Véase también, Alcántara Sáez, M. (1995) “Gobernabilidad, Democracia y Cambios. Elementos para el estudio de la Gobernabilidad de los Sistemas Políticos en época de crisis y cambio.” México. Fondo de Cultura Económica.Y, Crespo, Ismael. “Los límites de la Consolidación Democrática en América Latina.” Salamanca: Universidad de Salamanca, 1995).
Respecto de las diferentes tendencias de pensamiento, destacamos las siguientes: citamos con anterioridad, por un lado, las corrientes del neo marxismo; una de ellas ve las crisis de gobernabilidad originadas por la crisis fiscal del capitalismo, a su vez, resultado de las contradicciones entre los países capitalistas avanzados y la democracia. James O´Connor es uno de los exponentes principales de esta corriente. La otra, está representada por Jürgen Habermas y Claus Offe, quienes se centran en los problemas de legitimación del capitalismo tardío.
Por otra parte, tenemos las orientaciones opuestas a los neo marxistas, entre ellas: 1. La que representa Daniel Bell, quien se refirió a la ingobernabilidad como una consecuencia de la sobrecarga de demandas que obliga al Estado a responder con un intervencionismo expansivo, produciendo una crisis fiscal. 2.Michel Crozier, francés, Samuel J. Huntington, estadounidense, y Joji Watanuki, japonés, elaboraron el informe para la Comisión Trilateral en 1975. Las conclusiones fueron que existían cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema democrático:
2.1. La deslegitimación de la autoridad y pérdida de confianza en el liderazgo, que son consecuencias de la idea de igualdad y del individualismo; ambas, virtudes del sistema democrático
2.2. Los efectos de la sobrecarga en la actividad de gobierno por la expansión de la participación política y el desarrollo febril de las actividades estatales.
2.3. La fragmentación de los partidos políticos y la pérdida de identidad de estos debido a la intensa competencia partidista.
2.4. El surgimiento de pautas fuertemente localistas en la política exterior, pues las sociedades se volvían nacionalistas.
“En la década de 1980 -señala Alcántara- se incorporó el pensamiento neoliberal al análisis politológico. Los economistas políticamente conservadores criticaron el Keynesianismo por su mala relación teórica con la democracia. Partían del criterio de que la situación de ingobernabilidad era una mezcla inestable entre democracia y economía, lo que generaba inflación: se confrontaban sindicatos y votantes a los gobiernos pues veían al Estado como un botín de servicios. Esto desembocó en el Consenso de Washington, una solución para los países menos industrializados.
En la década de 1990 el término comenzó a ser utilizado por las clases políticas y por diferentes organismos internacionales. La búsqueda de la gobernabilidad sustituyó a la de la consolidación democrática. La gobernabilidad se intentaba lograr con unos procedimientos simples tales como el apoyo legislativo al ejecutivo o la ausencia de trabas sistemáticas que malograsen la eficacia de las políticas públicas…” (Cfr, Ibidem)
Finalmente, señala el autor, la visión Convencional. Expresa que: “Es una visión verticalista. Plantea la gobernabilidad como ejercicio del poder desde el Estado, las resoluciones de problemas se resuelven desde el Estado… [el cual] toma sus decisiones tomando a la gente como objeto de sus políticas. Su legitimidad deriva de las elecciones populares, pero la gente no es artífice de su gobernabilidad. Para la visión convencional, el problema de la gobernabilidad es el resultado de una sobrecarga del Estado. Entre los autores convencionalistas están Tomassini (1994), Rojas (1994) y Coppedge (1994), entre otros.” (Cfr. Alcántara Sáez, M. “De la Reforma Política en Nuevas Democracias: Aspectos Sistémicos e Institucionales y Calidad de la Democracia.” Versión digital. https://www.casadellibro.com Fecha de lanzamiento: 01/01/2005, )
III. La Gobernanza.
La acepción de la gobernabilidad claramente deja por fuera algunas consideraciones cualitativas del funcionamiento de una democracia, como son: en primer término, mencionamos la participación ciudadana en la gestión estatal como un nuevo elemento sustancial para hacer viable la convivencia democrática. Se trata de potenciar en una nueva dimensión a la sociedad civil en coparticipación con el gobierno y otros actores privados para impulsar las políticas públicas. En esta postura, afirman politólogos como Alcántara que, la “gobernabilidad” no se excluye como un concepto útil para consolidar procesos democráticos, pero depende de la “gobernanza”. La “gobernanza” supone entonces una mayor madurez política en una sociedad organizada y apunta a su capacidad para que se asuman responsabilidades de manera compartida, tanto en la implementación de decisiones como en el “arte de gobernar correctamente”.
De conformidad con lo anterior, la gobernanza es un concepto más amplio y a la vez más reciente en la ciencia política que, se basa en cuatro principios fundamentales: responsabilidad, transparencia, estado de derecho y participación. Insisto, los términos no son excluyentes sino complementarios. Sobre todo, teniendo en cuenta el trabajo de los politólogos Xavier Arbós y Salvador Giner que, desde mi óptica, expresan una visión más comprensiva de la “gobernabilidad”, ya que ponen el acento en que, esta se puede expresar como instituciones de gobierno que son o deben ser tanto eficaces como legítimas, lo que coadyuva a que el poder ejecutivo actúe con mayor solvencia y libertad, contando con “la obediencia cívica del pueblo”. La gobernabilidad sería vista como: “…la cualidad de una comunidad política, según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica el pueblo.” (Cfr. Arbós, X. y Giner, S. (1993). “La Gobernabilidad, Ciudadanía y Democracia en la Encrucijada Mundial.” Ed. Siglo XXI, Madrid.)
Esta manera de enfocar el problema, mal podía disimular que la preocupación central desde una perspectiva neoconservadora de la crisis del capitalismo occidental en los sesentas y setentas, consistió en buscar la forma de atenuar las crisis y contradicciones (control del conflicto) en que se debatía el sistema capitalista en su conjunto, otorgándole al estado y dentro de este al poder ejecutivo, la potestad de accionar “desde arriba” (“contando con la obediencia cívica del pueblo”), para enfrentar las demandas diversas de los actores sociales con eficacia, a fin de no perder legitimidad. Se trataba de enfrentar la crisis entre la democracia y el capitalismo, en una ecuación compleja en la que, entre más poder contara el estado para resolver los conflictos del sistema con eficacia, más se limitaba el régimen de libertades de la democracia liberal afectando así su legitimidad. Después de los planteos conservadores de los teóricos de la Trilateral, no se rebasaron en mucho sus análisis, aunque se hubiesen reconocido una diversidad de dimensiones que intervienen en los análisis de la gobernabilidad, incluso ahora tomando en cuenta las particularidades de las sociedades subdesarrolladas.
Ante estas limitaciones del concepto y los análisis politológicos, en las décadas posteriores, se comienzan a tomar en cuenta las cuestiones sociales como factores centrales en los programas de reestructuración económica encaminados al logro del desarrollo económico. Es en este contexto en que aparecen los conceptos de “gobernabilidad democrática” y “gobernanza”, referidos a la capacidad de los gobiernos de impulsar el desarrollo económico con “transparencia”, “rendición de cuentas”, y “participación ciudadana”.
En resumidas cuentas, como dice Jeffry Sachs, la buena gobernanza, implica un compromiso con el desarrollo sostenible y debe regirse como mínimo por los principios de responsabilidad para que las empresas respondan por sus actos, la transparencia para dar a conocer las acciones y comportamientos, evitando secretismos y evadir responsabilidades. Es también un compromiso con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lo que significa desglosándolo, la adopción de parte de los líderes políticos de un programa consistente con la reducción de la pobreza, pobreza extrema y, por sobre todo, con la disminución de la desigualdad social. Complementaria e imprescindiblemente, se trata de un estado en el que se respeten los derechos humanos, el estado de derecho, el derecho al desarrollo humano, el compromiso de mejorar constantemente las instituciones y los procesos democráticos.
Compartido con SURCOS por el autor.
