Acerca de las medidas que el gobierno de Carlos Alvarado anuncia ante la crisis fiscal
Luis Paulino Vargas Solís (*)
Las dimensiones de la problemática fiscal
Estas son fundamentalmente tres:
- Contable: cuántos ingresos se reciben; cuántos gastos deben financiarse; cuánta diferencia hay entre unos y otros, por lo tanto, cuánto es el déficit fiscal y cuánto el endeudamiento al que deba recurrirse.
- Macroeconómica: la política fiscal incide en el desempeño de la economía y la generación de empleo, pero, de vuelta, la situación de la economía y el empleo también afectan –para bien o para mal– la mayor o menor sostenibilidad de las finanzas públicas.
- Social: vinculada con la pobreza y la desigualdad. La parte contable influye sobre la mayor o menor capacidad de las instituciones públicas para desarrollar sus políticas sociales. Lo macroeconómico también afecta, sobre todo en lo atinente a la generación de empleos suficientes y de la adecuada calidad. Pero, a su vez, la desigualdad social y la pobreza son, con toda seguridad, factores que a su vez inciden en la solidez de las cuentas fiscales.
El énfasis excesivo del gobierno de Carlos Alvarado en lo contable
En cambio, hay total despreocupación sobre la dimensión macroeconómica y apenas algunas superficiales referencias, mencionadas solo por compromiso, con lo social.
La obsesión por las sumas y las restas está siendo convertida por las élites en signo de buenas maneras y corrección: ser hoy “políticamente responsable” es andar con una calculadora en la mano. Pero, además, ello impone un sentido de urgencia que da por cancelada cualquier consideración que no atienda a cómo lograr, en lo inmediato, reducciones de gastos y aumentos de ingresos.
Una grande y peligrosa omisión
Mucho más importante que la faceta contable, es el contexto en el que germina, se potencia y perdura (por ya casi diez años) el problema fiscal. Y ese contexto atiende, sobre todo, a determinadas evoluciones de la economía, las cuales influyen decisivamente tanto en el origen como en el posterior agravamiento de este problema. Durante este tiempo, los sectores más dinámicos –telecomunicaciones, finanzas y zonas francas incluidos servicios empresariales– se caracterizan por su muy limitada capacidad de generación de empleos, y, a veces, también su limitadísimo aporte a los ingresos fiscales. Los sectores que sí aportan más empleo y pagan más impuestos –agricultura, industria manufacturera, construcción– tienden a estancarse y, en consecuencia, pierden capacidad para la creación de puestos de trabajo y para la tributación. De ahí que, por otra parte, una cantidad enorme de personas trabajadoras migran hacia la informalidad laboral, o sencillamente son expulsadas de los mercados laborales remunerados.
Súmese la persistencia de altos niveles de fraude fiscal y una cantidad de exoneraciones difícilmente justificables. En ambos casos se necesitan reformas legales y en el primero también un enérgico esfuerzo nacional y de cooperación internacional. No esperemos milagros, porque sencillamente éstos no existen.
La consecuencia, por cualquier lado que se le mire, es una reducción estructural, por lo tanto perdurable, en las fuentes de financiamiento a disposición del Estado.
El debate acerca de estos asuntos de fondo es sistemáticamente omitido. No sé si por una suerte de pereza intelectual –que parece ser epidemia nacional– pero también porque esto pondría en cuestión aspectos claves de la estrategia de desarrollo seguida por el país.
Cierto, la faceta contable también cuenta
Primero, y en rigor, hay que reconocer que hay mucho que corregir en nuestra administración pública y en los regímenes de contratación y remuneración. También debe reconocerse que los gastos han crecido a mayor ritmo que la propia economía nacional. Eso gatilló el déficit en los años 2009-2013, sobre todo las partidas de remuneraciones y transferencias. Luego éstas crecen algo más lentamente pero, en contrapartida, y como consecuencia de la deuda acumulada, los pagos por intereses se disparan.
Y, sin embargo, es solo una verdad a medias decir que los gastos crecieron “mucho”, porque lo cierto es que la economía creció poco. Y ello agranda el impacto del crecimiento de los gastos, magnifica el tamaño de la deuda y debilita el flujo de los ingresos recibidos. Una economía anémica con una pésima situación del empleo, subvierte desde sus bases más fundamentales todo el edificio de las finanzas públicas. Y, sin embargo, y con criminal irresponsabilidad, se insiste en ignorar esa faceta fundamental.
Los riesgos macroeconómicos
Ese gris dinamismo económico se ha sostenido en grado decisivo sobre el consumo de las personas y las familias. Y este consumo privado se sustenta sobre todo en el endeudamiento, aunque es posible que los salarios relativamente más favorables que paga el sector público, también den su aporte. En cambio el dinamismo de la inversión (formación de nuevas capacidades productivas) pública y privada, ha venido deslizándose pendiente abajo.
Lo anterior cobra más importancia, cuando el gobierno opta por un enfoque estrictamente contable:
- Intenta frenar el gasto, pero esto que ahora el discurso oficial presenta como “contención”, eventualmente será recorte efectivo en los próximos años, si se cumple lo que la ministra Aguilar ha anunciado. La restricción se hará sentir, más severamente con el paso del tiempo, tanto sobre salarios como sobre gasto corriente del Gobierno Central, y, eventualmente, del resto del sector público, con la consecuente pérdida de capacidad operativa y de gestión (para más detalle, véase recuadro al final de este artículo).
- Los impuestos que eventualmente apruebe la Asamblea Legislativa impactarán sobre el consumo privado: lo haría de forma directa el impuesto al valor agregado (IVA) que trasladaría recursos del bolsillo de las personas –grupos medios y, sobre todo, clases populares– al financiamiento de un gasto público que hoy se cubre con deuda. Por lo tanto, habrá reducción del consumo privado sin ninguna compensación en el consumo público. Pero un efecto similar tendría la reforma al impuesto sobre salarios, cuyo impacto se hará sentir fundamentalmente entre profesionales asalariados del sector público (cuyas remuneraciones, en todo caso, se ajustarán de forma muy restrictiva).
Los límites del enfoque contable oficial
La fórmula que se nos ofrece se sintetiza en lo siguiente:
Restricción salarial +
Restricción sobre el gasto corriente +
Traslado de poder de compra de personas consumidoras al sector público
O sea, austeridad, por lo tanto restricción. Cierto que, por otra parte, el gobierno ha dicho que no se le ponen límites al gasto de capital, o sea, a la inversión pública. Pero aquí tenemos dos problemas: primero, no se cuenta con ningún plan para impulsar una vigorosa reactivación de la inversión pública a corto plazo. Segundo: ¿qué capacidad de gestión habría para hacerlo si la institucionalidad pública es sometida a una constricción tan considerable?
La austeridad aplicada impactará negativamente tanto sobre el consumo privado como sobre el consumo público. Y ello inevitablemente haría que la economía pierda dinamismo y que, a su vez, el empleo se deteriore aún más. De vuelta, ello dificultará resolver el problema fiscal y acaso conduzca a nuevas rondas de austeridad y restricción, en un contexto en que, al agravarse la pobreza, la política social habrá sido mutilada por la austeridad.
¿Algún factor de compensación podría levantar la economía?
Quizá la inversión pública, pero, como ya indiqué, carecemos de ninguna propuesta en esa materia. No será la inversión privada, desfalleciente en virtud de la caída del consumo privado y público, la pérdida de competitividad de las exportaciones y las altas tasas de interés que el Banco Central promueve. Por lo mismo no cabe esperar mucho de las exportaciones, cuya competitividad está averiada por razones diversas y, en especial, por el nivel ficticio del tipo de cambio colón-dólar. Pero pensar en una devaluación para impulsar las exportaciones sería un disparate, de consecuencias potencialmente desastrosas, dados los altos niveles de endeudamiento en dólares, lo cual involucra personas y familias, empresas y, por supuesto, bancos.
Las opciones de que disponemos son limitadas. Pero el enfoque puramente contable por el que el gobierno opta –desentendido de lo macroeconómico y lo social– nos mete en un callejón sin salida.
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Resumen de las posibles consecuencias de las medidas de “contención” propuestas por la administración Alvarado
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1. Los mecanismos de fijación de ajustes salariales propuestos garantizarán que el poder adquisitivo real de los salarios tienda a reducirse. En promedio, el ajuste anual (incluyendo anualidades, ahora convertidas en montos fijos) andaría en alrededor de 0,5%. Baste suponer que la inflación se mantenga en sus niveles actuales, para que se dé una pérdida de alrededor del -2% anual en la capacidad adquisitiva real (cerca de -8% en el período 2018-2022). Puesto que, además, solo el 25% de las plazas vacantes se cubrirían –lo que garantizaría reducción de la planilla estatal– la masa salarial global se iría reduciendo relativamente al tamaño global de la economía, al menos si esta logra sostener tasas de crecimiento positivas.
2. El congelamiento de los presupuestos de gastos corrientes en su nivel de 2018, y suponiendo siempre una inflación en sus niveles actuales, implicará una reducción anual de su poder de compra de alrededor del -2,5% anual y un muy seguro declive relativamente al tamaño de la economía en su conjunto. Si, por ejemplo, el crecimiento anual de la economía fuese 5% nominal (2,5% de inflación más 2,5% de crecimiento real de la producción), ello implicaría que los gastos corrientes del Gobierno Central pasaría de representar un 18,7% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2017, a un 15,4% en 2022.
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(*) Director del Centro de Investigación en Cultura y Desarrollo, CICDE-UNED
Enviado por el autor.
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