Autor: María José Ferlini Cartín

Dictamen del proyecto de ley
Expediente N.° 23.414
“Ley de armonización del Sistema Eléctrico Nacional”

Dr. Luis Paulino Vargas Solís
Catedrático Jubilado UNED
10 de diciembre de 2023

Este documento se elaboró, inicialmente, a fin de atender -cosa que hice con mucho gusto- la solicitud que me formuló el master José Eduardo Gutiérrez Durán, director del Centro de Investigación en Cultura Desarrollo (CICDE) de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), quien, a su vez, recibió una solicitud en el mismo sentido, por parte del Consejo Universitario de la UNED, para que el CICDE dictaminara el proyecto de ley, expediente número 23.414,”Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional”. La versión de este escrito que aquí presento difiere ligeramente de la que fue presentada para consideración del mencionado Consejo Universitario, en la medida en que procuré ampliar y afinar algunos conceptos, e incorporar algunas pocas referencias bibliográficas.

1.Un mercado regido por criterios de competencia y rentabilidad

Es un proyecto de ley que, claramente, busca reestructurar los sistemas regulatorios que rigen en el mercado de la electricidad de Costa Rica, a fin de priorizar criterios de competencia y, por lo tanto, criterios de rentabilidad. Se despoja al ICE de la función de liderazgo estratégico, con mirada de largo plazo, que tradicionalmente ha cumplido, y se lo convierte en un actor más, a la par de los posibles competidores privados que deseen participar en este mercado. Esto último comporta desechar el conocimiento y la experticia que el ICE ha acumulado a lo largo de décadas. Como veremos más adelante, y una vez descartado ese valiosísimo activo, se recurrirá en su lugar a mecanismos institucionales débiles y una regulación sumamente confusa, sujeta a criterios cortoplacistas.

Esta lógica de fondo que inspira el proyecto, orientada a privilegiar los mecanismos del mercado, se percibe con mucha transparencia, a lo largo del texto del proyecto. Lo ejemplifico con dos referencias puntuales:

a. En el artículo 4, en el punto d), se indica que el concepto “competencia”, hace referencia a “libertad en el desarrollo de las actividades de generación y comercialización con base en reglas objetivas, transparentes y no discriminatorias que permitan una participación en condiciones de igualdad entre los actores”.

Es, claramente, el presupuesto de base en que se fundamenta el mecanismo del mercado al que se apela, donde la “igualdad” queda definida a partir del establecimiento de reglas homogéneas, prescindiendo de cualquier consideración atinente a las posibles diferencias entre los distintos actores participantes.

b. El artículo 29 indica: “Créase el Mercado Eléctrico Nacional, este será un mercado eléctrico mayorista, en el cual los agentes contratan libremente en un entorno en el cual se realizan las transacciones de bienes, servicios, activos financieros y otros recursos entre empresas, generadoras, comercializadoras y consumidores” (énfasis agregado).

Se reitera aquí el mismo principio ideológico: las reglas son las mismas, indistintamente de que los agentes pudieran ser diferentes. Pero, además, los criterios de base son los de la rentabilidad, y, por lo tanto, son criterios de corto plazo, o, en todo caso, de alcances relativamente estrechos, incapaces de reflejar intereses y conveniencias sociales más amplias y estratégicas.

No se niega, en lo anterior, que las empresas privadas no tengan capacidad de planificar más allá del horizonte de la pura inmediatez. En especial las grandes corporaciones planifican para plazos medios o, incluso, relativamente largos. Pero lo hacen desde sus estrategias corporativas, y con arreglo a sus objetivos corporativos. No es esperable que tomen en cuenta -y de hecho no lo harán- objetivos de amplio interés social y colectivo.

2. Ausencia de criterios de justicia social

En todo el texto, la palabra “equidad” aparece mencionada una sola vez: en el inciso b del artículo 25. Ahí se indica lo siguiente: “Cuando la regulación por actividad involucre varias empresas, la distribución del canon seguirá criterios de proporcionalidad y equidad”. Esta es, nuevamente, la noción de “equidad” propia de los mercados capitalistas: no como equidad social, sino como equidad en cuanto a la vigencia de las mismas reglas para todos los competidores, indistintamente de las diferencias que pueda haber entre estos u otros agentes, de una u otra manera involucrados en este mercado.

La palabra “igualdad” aparece varias veces, pero en todas las ocasiones hace referencia a la “igualdad” dentro de las condiciones del mercado, o sea, en el marco de las reglas de competencia que lo rigen. Así, por ejemplo, en el inciso g del artículo 4, se ofrece la siguiente definición: “Igualdad y No Discriminación:  brindar un tratamiento igual para todos los actores del sector eléctrico que se encuentren dentro de las mismas condiciones diferenciándose únicamente en cuanto a características técnicas de la prestación del servicio”.

O sea, el proyecto descarta que el desarrollo de los mercados de la electricidad, deba tener en cuenta valores sociales y democráticos, atinentes a la equidad en el acceso al servicio, o relacionadas con una regulación de ese servicio que, de alguna forma, procure contribuir a la inclusión de los sectores socialmente más desfavorecidos y la protección del medio ambiente.

El artículo 34 corrobora esta opción política, pero la formula como al modo de un reflejo en el espejo, en el que se ofrece una imagen invertida. Dice ese artículo: “En todo momento se deben asegurar costos más bajos para los sectores de consumo nacional que permitan impulsar la competitividad…” (énfasis agregado). O sea: la regulación del mercado de la electricidad no debe contemplar “costos más bajos” para los sectores sociales que viven situaciones de carencia y desventaja, sino solo para aquellos que permiten “impulsar la competitividad”. En general, estos últimos son los consorcios empresariales de mayor poder.

3. Competencia, sí, pero sin excluir el subsidio y la redistribución invertida del ingreso

Como he indicado, el proyecto es reiterativo en su opción a favor de un mercado que se rija por criterios de competencia y, por lo tanto, de rentabilidad. Sin embargo, el texto contempla también formas de subsidio a favor de los actores o agentes “en competencia”.  Eso resulta especialmente claro en lo que indican los artículos 23 y 51. Este último, lo plantea en estos términos:

“Los contratos se firmarían entre los agentes generadores o productores y el ECOSEN. La compensación por este servicio se recibe independientemente de si la capacidad se utiliza o no, ya que esta remuneración tiene como objetivo cubrir los costos de la inversión en la construcción de nuevas plantas de generación y el mantenimiento de las instalaciones existentes” (énfasis agregado).

Esa misma obligación, y con la misma justificación, aparece formulada en el artículo 23:

“La compensación por este servicio se recibe independientemente de si la capacidad se utiliza o no, ya que esta remuneración tiene como objetivo cubrir los costos de la inversión en la construcción de nuevas plantas de generación y el mantenimiento de las instalaciones existentes”.

Estos enunciados demandan una lectura crítica. Primer punto: si en un determinado momento hay una capacidad no utilizada, ha de ser, obviamente, porque la oferta es excedentaria respecto de la demanda que en ese momento se registra. No se está vendiendo electricidad en cantidad suficiente, y no se están recogiendo los ingresos provenientes de tal venta. En tal caso, y como segundo punto, es necesario preguntarse: ¿cómo podría entonces cubrirse “la compensación por este servicio” según se ordena en los artículos citados? Pareciera que solo hay una forma: cargándolo a las tarifas. Tercer punto: si, como ya vimos, el artículo 34 ordena que se debe “…asegurar costos más bajos para los sectores de consumo nacional que permitan impulsar la competitividad”, o sea, para el sector empresarial ¿quiénes entonces pagarán esas mayores tarifas? Probablemente la gente común y corriente, incluyendo los hogares más pobres. Esto tiene una implicación adicional importante: las empresas quedan exentas de los riesgos propios del negocio, y ese riesgo se socializa y pasa a ser asumido por la sociedad en su conjunto. Así, uno de los principios fundamentales a los que se apela para justificar la ganancia capitalista -la asunción de riesgos- queda desactivado.

O sea: estamos en presencia de un proyecto de ley que no solo descarta cualquier compromiso con la equidad y la justicia social, sino que, todavía más, parece introducir mecanismos invertidos de redistribución del ingreso: de abajo hacia arriba; de los pobres hacia los sectores económicamente más poderosos, dentro de una propuesta que -según ya es usual en los contratos de concesión de obra pública- socializa los riesgos, y, por lo tanto, garantiza, si o si, la rentabilidad privada: si las cosas van bien, las ganancias van al capital invertido; si las cosas van mal, la sociedad asume las pérdidas.

4. La planificación como aporía

En el texto se insiste en la importancia de lo que el proyecto designa como “planificación indicativa”. El inciso x del artículo 3, la define en los siguientes términos:

“La planificación indicativa se refiere a la identificación y evaluación preliminar de las opciones de desarrollo de recursos e infraestructuras de generación que podrían considerarse para cubrir la demanda futura de energía eléctrica… Sin embargo, no establece decisiones finales ni compromisos vinculantes, ya que su objetivo principal es brindar una base sólida para una planificación más detallada y precisa” (énfasis agregado).

Este concepto -el de “planificación indicativa- se reitera varias veces a lo largo del texto. Ese tipo de planificación tiene sentido -y, de hecho, históricamente ha logrado éxitos importantes-[1] a condición de que incorpore mecanismos complementarios de premio y castigo, que promuevan comportamientos privados propicios a los objetivos planteados. No es, en modo alguno, el caso presente. De hecho, aquí el carácter “indicativo” de este tipo de planificación no comporta obligaciones para nadie, porque está despojado de cualquier política que genere los estímulos necesarios, acordes a lo planificado. O sea, funciona como al modo de una excitativa moral y no más que eso. Obviamente, y contrario a lo que postula el texto citado, eso no ofrece ninguna “base sólida” para la planificación.

Por su parte, el artículo 8 está encabezado por un título que habla de “tipos de planificación”, e identifica dos clases de planes: el “Plan Nacional Indicativo de la Generación y de la Transmisión”, y el “Plan Nacional de Expansión de la Generación y la Transmisión Nacional”. El primero, a cargo del MINAE, se supone que es un plan a largo plazo (artículo 9). El segundo, a cargo del “Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional” (ECOSEN), se le conceptualiza como “…una planificación de corto, mediano y largo plazo que identifica requerimientos específicos de generación y transmisión”.

Teniendo presente lo anterior, y en conjunto con lo que otros artículos plantean, se detectan diversos elementos que tornan incierta, débil y confusa la “planificación” de la que se habla:

1. El artículo 6, coloca en manos del Ministerio de Ambiente y Energía la “rectoría del subsector eléctrico”. El 8, como ya indiqué, le asigna a ese Ministerio la formulación de los planes de “largo plazo” (el “Plan Nacional Indicativo de la Generación y de la Transmisión”), pero sin aclarar en ninguna parte, qué significa “largo plazo”. Por lo tanto, estas funciones clave quedan básicamente en manos del respectivo jerarca de ese Ministerio, el cual, como bien se sabe, es nombrado por la persona que ocupe la presidencia de Costa Rica. Estará en el cargo a lo sumo cuatro años, pero, además, ese jerarca será portador y representante de la visión política del gobierno de turno, lo cual imprimirá un componente cortoplacista y muy oscilante, en la definición de las políticas en esta materia. Esto convierte en un oxímoron las evocaciones a una presunta planificación de “largo plazo” a que se hace referencia en el artículo 9. Puesto de otra forma: la planificación no podría no tomar en cuenta las prioridades de cada gobierno, pero siendo estas tan cambiantes como son los gobiernos mismos, necesariamente deberían quedar subordinadas a objetivos y estrategias proyectadas más allá del horizonte temporal de cada uno de esos gobiernos. O sea: debe primar una “visión país”, integral y de largo plazo, y no tan solo la visión coyuntural cambiante, asociada a los cambios cuatrienales de gobierno.
2. Por su parte, el “Plan Nacional de Expansión de la Generación y la Transmisión Nacional” queda a cargo del ECOSEN, cuya junta directiva será presidida (artículo 21) por el jerarca del mencionado Ministerio de Ambiente y Energía. Aquí, de nuevo, cobra vigencia la preocupación sobre las influencias políticas coyunturales, en las decisiones que se tomen. Tómese en cuenta, además, que el ECOSEN cumpliría funciones muy importantes, tal cual se indica en el inciso h del artículo 3, donde se le define como la “entidad autónoma con capacidad de derecho público responsable de supervisar, operar, planificar y administrar el Sistema Eléctrico Nacional y el Mercado Eléctrico Nacional (MEN), con independencia técnica especializada y organizacional”. Como es obvio, el oxímoron se reitera en este caso: ¿qué tan independiente puede ser una entidad presidida por un ministro o ministra de gobierno?
3. Debe también mencionarse que hay ambigüedades e imprecisiones sobre los alcances del “Plan Nacional de Expansión de la Generación y la Transmisión Nacional” a cargo del ECOSEN. El artículo 10, le asigna el carácter propio de una “planificación de corto, mediano y largo plazo”, con lo que podría traslaparse con el “Plan Nacional Indicativo de la Generación y de la Transmisión”, que, se supone, es de largo plazo. Esta confusión se refuerza, al constatar que, en otras partes, se le asigna a ese “Plan Nacional de Expansión…”, la naturaleza propia de un plan de largo plazo. Es lo que se observa en el artículo 15, y, más claramente, en el inciso w del artículo 3, en el cual se indica que el Plan de Expansión de la Generación (PEG) “…se desarrolla a largo plazo, considerando un horizonte temporal que puede abarcar varios años o incluso décadas”. Y, sin embargo, el artículo 12 le asigna “una periodicidad mínima bianual”, pero dejando abierta la puerta para reducir los plazos, al indicar que “…el Operador, podrá realizarla con un periodo menor si por las condiciones de la Industria Eléctrica lo requieren (sic), mediando la justificación correspondiente”. Todavía queda otra duda: el “Plan de Expansión de la Generación” de que habla el articulo 3 en su inciso w, ¿es el mismo “Plan Nacional de Expansión de la Generación y la Transmisión Nacional” que se postula en el artículo 9? Se podría razonablemente suponer que sí, pero no lo sabemos con certeza.
4. Téngase en cuenta, además, que el mismo texto del proyecto deja acotada la planificación como un ejercicio cuya fuerza pareciera residir tan solo en la persuasión moral. Ya el inciso x del artículo 3, deja claro que la planificación indicativa no “establece decisiones finales ni compromisos vinculantes”, cuando, por su parte, el artículo 13 autoriza para que los “proyectos no aprobados y cualquier otro proyecto renovable que quiera desarrollar un interesado podrán desarrollarse directamente”. Y, como ya he indicado, el proyecto no contempla ningún mecanismo complementario que de fuerza y viabilidad a la planificación. En realidad, nada impide que se desarrollen proyectos no contemplados en la planificación, o que no se desarrollen otros que esta consideró importantes, con lo que esa planificación no pasará de ser un “saludo a la bandera”, con valor puramente testimonial.
5. Por otra parte, los artículos 33 y 37 autorizan para que “los excedentes de energía eléctrica” puedan ser comercializados en el “Mercado Eléctrico Regional”, o sea, vendidos a otros países del área centroamericana. Esto introduce un elemento adicional de incertidumbre en los procesos de planificación, primero, porque seguramente será difícil estimar la demanda que, originada en otros países de la región, podría ser atendida por empresas costarricenses; segundo, porque el existir esta posibilidad, las proyecciones de demanda a nivel nacional dejan de ser un límite para las capacidades instaladas que se desarrollen, ya que podrá apelarse a la justificación de que cualquier excedente se colocará en otros países centroamericanos.
6. En resumen: aparte el condicionamiento derivado del predominio de los intereses de rentabilidad y de la contaminación política que inevitablemente sufrirían los procesos de planificación, también es claro que esa planificación está formulada en términos sumamente imprecisos y confusos, y que carece de cualquier herramienta de política, más allá de la pura excitativa moral, que le permita tener una incidencia efectiva. Todo esto advierte que, con seguridad, será un ejercicio de planificación sumamente débil, donde esa planificación tendrá un valor simbólico y testimonial, cuando, en la práctica, tenderá a prevalecer una mezcla inestable y poco clara, de criterios políticos y criterios de rentabilidad, donde tanto los unos como los otros, son de naturaleza cortoplacista y cambiante.

[1] Véase, por ejemplo, de Ha-Joon Chang, “23 cosas que no te cuentan sobre el capitalismo” (Barcelona: Penguin Random House Grupo Editorial, 2020), y de Mariana Mazzucato: “Misión Economía: una guía para cambiar el capitalismo” (Barcelona: Penguin Randoma House Grupo Editorial, 2021) y “El Estado Emprendedor: mitos del sector público frente al privado”, Barcelona: RBA Libros S.A., 2019).

5. Dogmatismo de mercado

Como advertí desde el inicio, la regulación que este proyecto propone asigna al mercado un papel central. Para operacionalizar ese principio se apela a una fórmula que, por su importancia, conveniente citarla in extenso:

“ARTICULO 23- Forma de contratación de capacidad.

Luego de aprobada la capacidad que es necesario agregar al SEN, por parte del Regulador, el Operador deberá llevar a cabo una subasta en la que los agentes generadores o productores de energía eléctrica compiten por contratos de capacidad. En esta subasta se determinarán los precios de contratación de este servicio. Para llevar adelante el proceso de contratación de capacidad, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, establecerá un procedimiento que deberá seguir el Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional (ECOSEN). Los contratos se firmarían entre los agentes generadores o productores y el Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional (ECOSEN). La compensación por este servicio se recibe independientemente de si la capacidad se utiliza o no, ya que esta remuneración tiene como objetivo cubrir los costos de la inversión en la construcción de nuevas plantas de generación y el mantenimiento de las instalaciones existentes.”

O sea, el asunto se resuelve por medio de subastas[1], para de esa forma hacer efectiva la idea de mercados competitivos, donde habría de imponerse quienes mejores precios ofrezcan, todo lo cual, sin embargo, queda envuelto en una sombra de duda, en vista de la debilidad del marco regulatorio creado.

Confluyen en esto varios elementos problemáticos:

1. Las decisiones de inversión se basarán en procesos de planificación, cuya única fuerza, si es que podemos llamarla así, reside en la excitativa moral, los cuales, como hemos visto, estarán sometidos a influencias políticas coyunturales, y subordinados a los criterios cortoplacistas de rentabilidad y competencia en el mercado. Esto seguramente debilitará gravemente la planificación, ya que esta estará sometida a cambios frecuentes y a intereses de alcance muy estrecho, y carecerá de instrumentos que le posibiliten tener alguna incidencia relevante. En relación con un asunto clave como es la energía eléctrica, este aspecto cobra especial relevancia.
2. Los mercados capitalistas, que operan en un contexto de incertidumbre sobre el futuro y están generalmente regidos por criterios cortoplacistas de rentabilidad, tienden a generar excesos de capacidad y, por lo tanto, problemas de sobreproducción. La fantasía walrasiana -tan cara a la corriente económica neoclásica o marginalista, incluso en sus versiones contemporáneas más sofisticadas- de mercados autorregulados que establecen equilibrios virtuosos y estables, ha demostrado ser teóricamente insostenible, e histórica y factualmente falaz. Claramente ese mito circula a lo largo de todo el texto del proyecto y es su más poderosa inspiración.
3. El problema de la sobrecapacidad y, por lo tanto, de la sobreproducción, muy probablemente se haría también manifiesto en este caso, porque el marco regulatorio que esta ley establecería (supuesto que se apruebe) lo propicia de formas diversas.

1. Todo se basa en procesos de planificación de carácter puramente testimonial, contaminados por influencias políticas coyunturales y consideraciones económicas de corto plazo.
2. Implícitamente se crea un subsidio que garantiza que la rentabilidad se mantenga incólume, incluso aunque la capacidad instalada no se utilice, o sea, se seguirán percibiendo los mismos ingresos, incluso aunque haya problemas de sobrecapacidad instalada y, por lo tanto, de sobreproducción, lo que de paso, anula todo el riesgo en el negocio y obliga a que ese riesgo sea asumido por la sociedad.
3. La expectativa generada por el potencial acceso al mercado centroamericano, lo cual seguramente inducirá procesos de inversión que excedan de la demanda previsible originada en la economía costarricense.

[1] Con seguridad, la noción de subasta, tal cual aquí se plantea, revisita, aunque de forma muy posiblemente inconsciente, los planteamientos del economista francés León Walras (1834-1910), acerca del equilibrio general desarrollado en su obra clásica “Elementos de Economía Política Pura”, originalmente publicada en 1874. Walras es, junto a Stanley Jevons y Carl Menger, uno de los fundadores de la teoría económica neoclásica o marginalista.

6. Otras importantes debilidades del proyecto

1. Casi total ausencia de mecanismos de participación y auditorías ciudadana.

Escasamente el artículo 11, establece un “…proceso de consulta pública, donde se invita a los; agentes, actores interesados y al público en general a que realicen observaciones, sugerencias o comentarios sobre el plan propuesto”. Los términos son evidentemente imprecisos, y sus alcances muy limitados. Si, por otra parte, examinamos la composición de la Junta Directiva del ECOSEN (artículo 21), confirmaremos esa grave omisión. Esa Junta incluye a dos jerarcas políticos (el del MINAE y la presidencia ejecutiva del ICE); representantes de diversos sectores: de las empresas distribuidoras y cooperativas de electrificación rural; de productores de energía y generadores distribuidos; de los “grandes consumidores” (cuyo representante será propuesto por la UCCAEP); del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; y de la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM). No hay representación de las personas usuarias ni de los hogares usuarios, tampoco de las pequeñas y medianas empresas, ni del sector de economía social y solidaria, ni de otros sectores -incluidas las universidades, el movimiento ambientalista, el movimiento comunal y los pueblos indígenas- que podrían tener interés en estos asuntos. Tampoco representación sindical que les dé voz a las personas trabajadoras que se desempeñan en los distintos tipos de empresas que participan en el mercado de la electricidad.

Esto claramente reafirma el enfoque centrado en criterios de mercado, y subordinado a influencias políticas coyunturales, sin consideración a criterios de más amplio alcance y mirada más larga y estratégica.

b. La ausencia de cualquier objetivo vinculado con la investigación científica y tecnológica en relación con el desarrollo de nuevas fuentes de energía.

Este aspecto está totalmente ausente del proyecto. Es una omisión que, posiblemente, tiene varias causas. Una, inherente a la lógica misma del proyecto, la cual gira casi enteramente alrededor de los criterios de rentabilidad, según estos se expresan en el mercado, lo que hace difícil prestar atención a cuestiones que la mayoría de las veces no son rentables a corto plazo. También podrían incidir ciertos rasgos característicos del empresariado costarricense y de la modalidad de capitalismo predominante en nuestro país, sobre todo en relación con su poca o nula capacidad de innovación, y su cada vez más agudizada tendencia a tratar de ganar competitividad (o recuperarla) con base en técnicas de dumping social (reducir salarios, incrementar la intensidad del trabajo, alargar jornadas laborales, evadir impuestos, reducir cuotas de la seguridad social, etc.).

c. ¿Conviene promover que haya muchos actores en competencia?

Aunque el texto del proyecto no lo dice explícitamente, se entiende que está inspirado en un imaginario walrasiano que supone la concurrencia, en el mercado eléctrico, de un número indefinido de actores o agentes en competencia.[1] Téngase en cuenta que, además, el mercado costarricense es pequeño, si bien la posibilidad de exportar a Centroamérica ofrece una potencial ampliación. En todo caso, la base primigenia está dada por el mercado nacional, y el resto jugaría seguramente un papel complementario. Cabe entonces suponer que serían empresas relativamente pequeñas, con escalas de producción relativamente limitadas.

Esto hace necesario interrogarse acerca de la posibilidad de que existan economías de escala, en cuyo caso esta atomización de los actores en el mercado, podría implicar menos eficiencia, costos más altos y tarifas más elevadas. Una muy rápida revisión bibliográfica en Google, incluso en Google Académico, sugiere que los estudios empíricos realizados dan resultados mixtos, con resultados que pueden diferir según que se considere la generación o la transmisión.[2] En algunos casos se concluye que sí existen economías de escala, lo cual propicia la aparición de monopolios o, por lo menos de oligopolios, en la medida en que un mercado atomizado, con muchos actores participantes sería menos eficiente, y promovería, bien que un actor más grande acapare progresivamente el mercado y elimine competidores, o que se den procesos de fusión que sustituyen un grupo más o menos grande de empresas por una sola empresa grande o, en el mejor de los casos, por un pequeño número de empresas relativamente grandes. Otros estudios concluyen que no existen economías de escala, o, por lo menos, no economías de escala significativas, en cuyo caso podría funcionarse apropiadamente con un mercado compartido por cierto número de empresas. Los resultados, como ya indiqué, pueden diferir según que se considere la generación o la transmisión.

El asunto amerita un estudio más en profundidad, aunque, en todo caso, siguen siendo válida la observación -teóricamente bien sustentada y empíricamente demostrada- en el sentido de que los mercados capitalistas no son capaces, por sí solos, de desarrollar una visión estratégica y de largo plazo, como tampoco pueden garantizar equidad social ni cuido del medio ambiente, cuando, por otra parte, son estructuralmente proclives a la generación de sobrecapacidad. Dadas las considerables debilidades y las importantes omisiones que caracterizan el marco regulatorio que esta ley eventualmente establecería, puede anticiparse que todas estas tendencias problemáticas se manifestarían en el mercado eléctrico costarricense.

[1] Este imaginario seguramente surge y se inspira en el modelo o teoría del equilibrio general de Walras y, antes que él, en la noción de mano invisible que Adam Smith dejó formulada -aunque el concepto lo mencionó una sola vez- en su gran obra La Riqueza de las Naciones (“An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations”) de 1776. Al respecto, comentan Frank Ackerman y Alejandro Nadal: “la mayoría de economistas…sigue creyendo que se ha demostrado de manera decisiva que el equilibrio general existe y que efectivamente las fuerzas del mercado conducen a él. Esa creencia carece de fundamento” (“Ensayos críticos sobre la teoría del equilibrio general”. México: Siglo XXI Editores, 2013, p. 11). No solo ocurre que es una teoría que, por su altísimo nivel de abstracción, resulta económicamente irrelevante, sino que, desde el punto de vista teórico, enfrenta serios problemas, los cuales jamás se han resuelto, lo que la convierte en una teoría insostenible.

[2] Véase, por ejemplo: 1) Molina, Alejandro. “Las economías de escala en la industria eléctrica ¿Es la electricidad un monopolio natural”? Revista Tiempo Económico. UAM-Azcapotzalco, División de Ciencias Sociales y Humanidades, s.f., pp. 27-43; 2) Díaz Bautista, Alejandro y Agustín Romero Patiño. “Economías de escala en el sector eléctrico mexicano”. Comercio exterior, vol. 57, núm. 9, septiembre de 2007, pp. 724-731. 3) Marins Machado, Mauricio, Maria Conceição Sampaio de Sousa, Geoffrey Hewings. “Economías de escala y progreso tecnológico en producción de energía eléctrica: el caso de los servicios públicos brasileños”, s.f.

7. Conclusiones generales

1. Este proyecto de ley tiene por objetivo establecer una regulación del mercado eléctrico, centrada en la vigencia de los principios de la competencia capitalista, el cual deviene criterio organizador general de esa actividad económica. Así, se priorizan objetivos de rentabilidad, al tiempo que se desecha y despilfarra el valioso legado de décadas de exitoso trabajo del ICE.
2. Los mecanismos de planificación a los que se apela -la llamada “planificación indicativa”- operarían sobre la base de un diseño débil, sumamente confuso y seguramente ineficaz. Todo queda formulado como un ejercicio puramente testimonial, basado en la persuasión moral y, por lo tanto, de muy improbable eficacia.
3. La fuerte influencia que, en todo esto, se les concede a los intereses políticos del gobierno de turno, junto con la centralidad que adquieren los principios de la rentabilidad privada, impone un enfoque cortoplacista y muy inestable, lo que, inevitablemente, implicarían que el desarrollo del mercado eléctrico tienda hacia la generación de problemas de sobrecapacidad, así como al olvido de cuestiones atinentes a la equidad social, el cuido del medio ambiente y la innovación.
4. Aparte la influencia política coyuntural, el proyecto promueve que el poder económico incida fuertemente en el proceso de toma de decisiones. En cambio, se excluye cualquier mecanismo relevante de participación ciudadana.
5. De diferentes formas, el proyecto prioriza el favorecimiento de los intereses empresariales, incluso mediante mecanismos de socialización de los riesgos, que podrían implicar movimientos de redistribución regresiva (de abajo hacia arriba) de los ingresos, mientras descuida totalmente cualquier consideración atinente a criterios de justicia social. Es evidente que se proponen socializar los riesgos del negocio, lo que debilita los principios de competencia en que dice basarse la propuesta.
6. No se asigna ningún papel a la investigación científica y tecnológica, como asimismo son muy débiles y dispersas las consideraciones que se introducen en relación con temas de medio ambiente. La centralidad que se le concede a los criterios de rentabilidad seguramente incide en la omisión de este tipo de asuntos, de importancia fundamental desde una perspectiva de largo plazo.

Dr. Luis Paulino Vargas Solís
Economista, Catedrático jubilado UNED
Alajuela, Costa Rica, 10 de diciembre de 2023.

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