Búsqueda de consenso para una reforma fiscal progresiva
PROYECTO DE ESTUDIOS FISCALES, ESCUELA DE ECONOMÍA, UNIVERSIDAD NACIONAL
En el marco de la discusión fiscal, el Proyecto de Estudios Fiscales (PEF) de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional encuentra perentorio la búsqueda de un consenso hacia la ruta fiscal que contribuya a la mejora de las finanzas públicas en concordancia con el fortalecimiento del estado social que ha caracterizado al país.
Hoy más que nunca cobra vigencia la afirmación teórica, de que la política económica refleja la correlación de fuerzas de los diferentes actores sociales de un país. Entrampados en un debate nacional por el sesgo atribuido al abordaje del problema fiscal, unos y otros nos acercamos peligrosamente a una situación que, de no resolverse, nos conducirá a todos por igual a una suerte de despeñadero.
Más allá, de las estrategias de orden político puestas en marcha en la última semana, por el Gobierno de la República y las organizaciones gremiales, se hace necesario encontrar concesos sobre la propuesta fiscal, ubicándola en su verdadera dimensión y con un análisis propositivo y objetivo sobre los aspectos puntuales que no deberían de generar controversia alguna para poder avanzar.
A lo largo de décadas este país construyó un pacto social explícito e implícito que priorizó el principio de la democracia económica, apostando a aspectos esenciales y estratégicos, como vías para generar ese bienestar general. Pese a esto, no se generaron las fuentes de ingresos necesarias para acompañar dicho proceso, por lo contrario, con nuevas demandas sociales y una economía endeble la insuficiencia de ingresos es más que evidente.
El abordaje requiere entonces de, integralidad, gradualidad y sobre todo el respeto al principio de justicia tributaria, equidad horizontal y vertical como soportes básicos de un buen diseño tributario. Es necesario que personas con características diferentes deban ser tratados en forma diferente, de tal forma que los que tienen más ingresos tendrán que aportar en mayor medida en relación con los que tienen menos ingresos.
Que tenemos en concreto:
- El Proyecto de Fortalecimiento a las Finanzas Pública, expediente N° 20580, propuesta que nació siendo un proyecto conformado en su forma original por proyectos previos más completos y que hoy sufre de las mutaciones propias del paso inicial por la Asamblea Legislativa. Esta iniciativa contiene el buen propósito de resolver en parte la situación fiscal. Sin embargo, no hay intencionalidad que permita que los sectores más dinámicos contribuyan como debe de ser y no contiene elementos que manifiesten un combate explícito al incumplimiento tributario.
- El incumplimiento tributario caracterizado por la evasión y la elusión tributaria en Costa Rica representan un reto importante a enfrentar, es necesario establecer metas para lograr reducir el 8.22% respecto al PIB, de acuerdo con estudios realizados por el Ministerio de Hacienda en 2013. El simple hecho que el último estudio fuese realizado hace cuatro años evidencia la poca información, limitada disponibilidad de herramientas y la relativa poca importancia que le ha dado el Ministerio de Hacienda para disminuir ese monto a pesar de que entre sus objetivos se encuentre lograr un sistema tributario eficaz.
Es necesario que el Ministerio de Hacienda se comprometa e incorpore en la propuesta de reforma fiscal un rango de meta explícito para reducir la evasión en un tiempo determinado y establecer una condicionalidad cruzada con otros sacrificios que está haciendo la ciudadanía.
Como parte de su buena gestión y de rendición de cuentas, el Ministerio de Hacienda deberá presentar informes anuales sobre el comportamiento de este indicador y a su vez que este garantice el condicionamiento a la aplicación de otras medidas en los próximos cuatro años.
- La transformación del Impuesto General sobre las Ventas en un Impuesto al Valor Agregado es una actualización necesaria. Pero igualmente importante, es revisar la canasta tributaria para que ésta priorice a los bienes y servicios que consuman los deciles de menor ingreso. La discusión del proyecto N° 20580 ha ido modificando los criterios respecto a la canasta tributaria. El gravamen introducido del 1% con destino específico, tiene un costo para garantizar su redistribución, podría perder el sentido de recaudación y podría generar distorsiones en un buen diseño tributario.
Al respecto sería importante reconsiderar la opción de la exoneración total de la canasta, el costo de oportunidad de la trazabilidad podría ser alto en relación con la regresividad que se genere.
En paralelo, es conveniente no abandonar la idea de revisar paulatinamente el aumento de la alícuota de este tributo para los sectores de mayor ingreso con tal de cumplir con la meta del equilibrio fiscal. El aumento de la alícuota deberá ser graduado y sobre todo condicionado a que el Ministerio de Hacienda cumpla con el compromiso de la reducción significativa del incumplimiento tributario.
- La estructura tributaria se caracteriza por tener un gasto tributario que representa un 5,5% con respecto al PIB en el 2017. Esto significa que el fisco está dejando de percibir una recaudación significativa al brindar regímenes impositivos especiales, lo que contribuye a erosionar las cualidades de eficiencia, equidad y simplicidad que debe tener una propuesta tributaria. En esta discusión sobre la ruta de la política fiscal, se tiene una oportunidad para revisar si el gasto tributario actual está acorde con los sectores y actores económicos que se han beneficiado de este mecanismo en las últimas dos décadas. Es el momento de una revisión del gasto tributario por tipo de impuesto de manera que contribuya a la progresividad, a mejorar la eficiencia tributaria y mejores controles contra la evasión y la elusión. La política de exoneración vigente requiere de estudios de impacto y de costo beneficio para garantizar que el sacrificio que se ha realizado a nivel nacional es retribuido.
- El reto de conformar una propuesta tributaria progresiva es una deuda que el país arrastra desde hace décadas y hoy se manifiesta con mucha fuerza, la idea de que no se contribuye respetando los principios de justicia son más que evidentes, basta con observar la composición histórica de la estructura tributaria del país.
La modernización del sistema tributario, su fortaleza y la consideración de la justicia tributaria, debe de pasar por la participación activa del Impuesto Sobre las Rentas. En Costa Rica la contribución del ISR es muy estable y representa entre 4%-4.5% con respecto al PIB, se caracteriza por un sistema cedular y con criterio de territorialidad.
Si bien es cierto que en la propuesta del proyecto se incorpora el gravamen sobre las rentas de capital, ganancias y pérdidas de capital, lo que viene a ser un buen avance de modernización del impuesto y la generación de mayores ingresos para el fisco, es necesario y oportuno incorporar a más actores que hoy no están contribuyendo de acuerdo con su capacidad de generación de ingresos.
En este renglón hay cuatro aspectos que se deben de definir:
a- El establecimiento de la renta global, este es un sistema que permite un mayor control, limitando la posibilidad de la Elusión y Evasión.
b- En esa misma dirección es importante incorporar la renta mundial, que pese a las limitaciones reales que muestra el Ministerio de Hacienda para hacerlo efectivo, genera una ruta por donde se puede transitar en el futuro.
c- El establecimiento de una tasa uniforme para las ganancias de capital en lo que ha renta empresarial se refiere, es importante hacer prevalecer el principio de equidad horizontal.
d- Establecer tasas impositivas más altas para los rangos de salarios que sobrepasan algunos montos.
e- Hacer eficiente el cobro de los tributos de los profesionales liberales.
- En lo que al comportamiento del gasto se refiere, es importante hacer énfasis en algunos aspectos que sin lugar a duda generan malestar por la dinámica que han asumido.
En lo que al empleo público se refiere hay que sentar las bases para una discusión que con la mayor objetividad establezca lo que a nivel nacional se pretende. El menosprecio generado por algunos sectores no ha contribuido a una discusión como la que se requiere para enjuiciar a los que implementan la acción del Estado.
Aspectos puntuales que resolver y en los que hay consenso en relación con el gasto tienen que ver con:
- La necesidad de contar con indicadores de desempeño que garanticen la eficacia y eficiencia del mismo.
- El límite a los excesos de los salarios de los altos funcionarios de la administración pública.
- El límite a las pensiones lujo.
- Establecer una política salarial uniforme a nivel nacional.
- Homogenizar los años de cesantía a reconocer a nivel nacional.
- Establecer un porcentaje uniforme para las anualidades a nivel nacional como resultado de la valoración del desempeño.
- Eliminar el gasto suntuario en las instituciones del Gobierno.
- Eliminar duplicidades en las instituciones del Gobierno Central.
Finalmente es importante mencionar que el plan fiscal no puede ser auto referido, no es sólo una discusión de ingresos y gastos, es necesario verlo de una manera integral y gradual, y por supuesto vinculado a la dinámica de la economía. Es fundamental medir las consecuencias de nuestras acciones en el ámbito fiscal sobre el resto de la economía.
El efecto del aumento en la recaudación como resultado de una política de aumento en los tributos generará por sí sola una contracción económica, esto es explicable por la caída esperada en el consumo interno. En paralelo, la racionalización o disminución del gasto, también generará una situación similar.
Por consiguiente, es de vital importancia que cualquier proyecto de reforma fiscal este anclado, vinculado a una propuesta de reactivación económica que permita un desarrollo integral del país. Se requiere de la adopción de reformas estructurales que eviten generar más pobreza y una mayor inclusión en las actividades económicas que más éxito han tenido. No hay una integración sistemática y creciente de los grupos con empleos de baja productividad y de trabajos poco calificados.
Cualquier propuesta fiscal, debe de considerar la dinamización de la economía con una perspectiva de inclusión y equidad social. No todo se ha hecho mal, pero se puede hacer mejor.
Tabla 1. Posible rendimiento como porcentaje del PIB de la reforma por instrumento y por institución.
| Instrumento |
Propuesta 20.580 |
|
Propuesta segunda[1] |
Moción 137 |
OCDE[2] |
PEF |
| IVA |
0.72 |
|
0.42 |
0.29 |
0.90 |
0.5[3] |
| ISR |
0.5 |
|
0.50 |
0.50 |
0.50 |
1.00[4] |
| Gasto |
0.5 |
|
0.50 |
0.50 |
1.60 |
0.50[5] |
| Evasión |
0 |
|
0 |
0 |
0 |
0.5-1[6] |
| Total |
1.72 |
|
1.42 |
1.29 |
3.00 |
3.00 |
Fuente: Elaboración propia con datos del Periódico La Nación, el Ministerio de Hacienda, OCDE e FMI.
David Cardoza Rodriguez
Francisco Sancho Mora
Marlon Molina C
**Información: Oficina de Comunicación UNA, tel. 2237-5929 / 2277-3067**
[1] Segundo texto sustitutivo
[2] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en Estudios Económicos de la
OCDE: Costa Rica 2018.
[3] Estimación del PEF, con canasta exonerada y el gravamen del 4% a la salud y educación privada
[4] Meta que considera la revisión del gasto tributario y un aumento en base
[5] Manteniendo las consideraciones del proyecto original
[6] Rango meta considerando todas las herramientas a disposición que tiene el Ministerio de Hacienda
