“Plan Fiscal”: Ni justo ni progresivo

Luis Paulino Vargas Solís

Director CICDE-UNED

Un informe reciente del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE-UCR), afirma que, aunque el Impuesto al Valor Agregado (IVA) es regresivo, el proyecto fiscal 20.580, impulsado por el gobierno de Carlos Alvarado y aprobado recientemente por la Asamblea Legislativa en primer debate, sí es progresivo en su conjunto.

Aclaremos, primero, algunos conceptos relevantes para esta discusión:

  • Regresivo: un impuesto (o el sistema tributario en su conjunto) es “regresivo” cuando afecta proporcionalmente más a quienes son pobres que a quienes son ricos.
  • Progresivo: se atribuye a un impuesto o sistema tributario ser “progresivo” si, en cambio, ponen las mayores cargas relativas sobre los sectores más ricos.
  • Decil: cuando el total de los hogares del país se divide en diez partes iguales, ordenándolas desde el 10% de los hogares más pobres, en escalones ascendentes hasta el 10% de los hogares de más altos ingresos. O sea, sobre un total de 1.561.637 hogares, cada decil corresponde a aproximadamente 156 mil hogares.
  • Quintil: cuando la división se hace en cinco partes, o sea, unas 312 mil hogares por cada una de estas, ordenándolas desde el 20% de hogares más pobres hasta el 20% de las de mayores ingresos.

(Número de hogares corresponde a datos de la Encuesta Nacional de Hogares, ENAHO, julio 2018, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC).

1.Aspectos metodológicos

El estudio del IICE a que hago referencia, se ha difundido mediante una presentación en PowerPoint que omite toda referencia a la metodología utilizada. Al buscar en la respectiva página web (IICE) me topo con la siguiente pestaña: PRESENTACIÓN DE LOS DATOS CIENTÍFICOS Y TÉCNICOS SOBRE LA REFORMA FISCAL (DESCARGAR). Al dar click ahí usted tendrá acceso a la misma presentación en PowerPoint que he mencionado. Es decir, no obstante el carácter presuntamente “científico” de los datos, queda en reserva (al menos por ahora) el cómo se llegó a éstos. Es imposible evaluar la cientificidad de ninguna estudio, sin conocer esos aspectos metodológicos, y en este caso en particular, sobre todo quedan por aclarar dos detalles importantes:

  • Cómo se hizo para asignar a los hogares, los impuestos pagados por el sector “no hogares”, principalmente empresas y turistas.
  • También hay disonancias no explicadas entre los datos de ingresos totales por decil o quintil, tal cual aparecen en este estudio, respecto de la información correspondiente que deriva de la ENAHO, publicada en la página web del INEC. Teniendo en cuenta que al momento de publicarse el estudio del IICE, todavía no se hacían públicos los datos de la ENAHO 2018, me remito entonces a los datos de la ENAHO de julio de 2017. Al hacer el cálculo respectivo resulta que el IICE atribuye al quintil 1 (el de los hogares más pobres) un ingreso anual total superior en 18% al que se deduce de los datos del INEC. En cambio, le asigna un ingreso anual total, inferior en -19% al quintil 5 (el de los hogares de mayores ingresos)[i]. Es difícil imaginar cómo pudieron hacerse ajustes tan grandes, que puedan explicar diferencias tan notables. Con la consecuencia de que esto aminora el cálculo del impacto que los nuevos impuestos representan para los hogares más pobres, y lo agranda para los hogares de mayores ingresos, introduciendo una importante distorsión a la hora de atribuirle “progresividad” a la reforma.

2.¿Es progresiva la reforma?

El documento en PowerPoint del IICE concluye lo siguiente: “A pesar de la regresividad de los impuestos indirectos, en su conjunto la reforma fiscal propuesta es PROGRESIVA” (sic). Para respaldar esta aseveración indica que el primer decil (el 10% de los hogares más pobres) aportará en nuevos impuestos el equivalente a un 2,35% de sus ingresos promedio, mientras que el aporte del decil 10 (el 10% de los hogares de mayores ingresos) sería de un 3,98%. Planteado con base en los datos para quintiles, el primero de éstos (20% de los hogares más pobres) aportaría un 2,04% adicional como porcentaje de sus ingresos promedio, mientras el quintil 5 (20% de hogares más ricos) daría un 3,38% de sus ingresos promedio.

¿Basta esto para considerar que la reforma en su conjunto es progresiva?

Hay varias razones que debilitan seriamente esa conclusión y que muestran apresuramiento en su enunciación:

1)Para que la reforma fuese realmente progresiva, debería dar lugar a una curva que ascienda consistentemente de izquierda a derecha. La contribución mínima (como porcentaje de su ingreso promedio) la daría el decil más pobre. En los deciles sucesivos, y en orden ascendente, ese porcentaje debe crecer en forma consistente, hasta llegar a su máximo en el decil 10, el de más altos ingresos. No es, ni de lejos, lo que se observa. Según los datos del propio IICE (véase gráfico al final), la contribución adicional de los deciles 3 y 5 será superior –hasta por el doble en un caso– al de los quintiles 6, 7, 8 y 9. Y, lo que es mucho peor, la contribución del decil 1 (el de los hogares más pobres) es superior al de todos los otros deciles, excepto los deciles 5 y 10. Una reforma tributaria que da lugar a un reparto de cargas con estas características no puede ser considerada, de ninguna forma razonable, como progresiva.

2)Esta última observación se refuerza si observamos los datos del IICE por quintiles: el quintil inferior (el del 20% de las hogares de menores ingresos), aportaría un adicional equivalente al 2,04% de sus ingresos promedio. Esto es superior a lo que aportan los quintiles 2 y 4 (1,93% y 1,96%) y apenas leventemente inferior a lo que aporta el quintil 3 (un 2,17% de sus ingresos promedios). Cierto que el quintil superior aporta más (un 3,38%), pero el cuadro de conjunto es contradictorio y de ninguna manera cumple con los requisitos propios de una reforma realmente progresiva.

3)Es razonable también cuestionarse si ese 3,38% como proporción de su ingreso, que aportaría en nuevos impuestos el quintil 5, puesto en relación con el 2,04% que le toca cubrir al quintil 1, justifica hablar de progresividad. Dado esto último ¿bastan ese margen de 1,3 puntos porcentuales de diferencia en la contribución que cada uno de esos quintiles extremos da, para hablar de progresividad? Es algo que resulta muy debatible.

4)Para ilustrar adicionalmente el punto anterior, he querido calcular el aporte a los nuevos impuestos por persona, para lo cual combiné datos del IICE con otros del INEC (la ENHO 2017). Observamos lo siguiente:

  • Medida por el ingreso promedio por persona, la brecha entre el quintil 5 y el 1 se ubica en el orden de 18 a 1 (o sea: 18 veces superior el ingreso del primero respecto del segundo).
  • Por su parte, el monto por persona de nuevos impuestos (datos del IICE combinados con datos del INEC) que aporta el quintil 5 respecto del que aporta por persona del quintil 1, se ubica en una relación de 19 a 1.
  • En resumen, y visto de esta forma, no hay prácticamente ninguna progresividad.

5)Muy relacionado con lo anterior, es relevante plantearse preguntas como las siguientes: ¿Qué significa contribuir con un 2,04% de sus ingresos en el pago de impuestos nuevos para las hogares del 20% más pobre? ¿Qué significa el 3,38% adicional para los hogares del 20% de mayores ingresos? Intento, en seguida, una respuesta.

6)Según los datos más recientes del INEC (ENAHO 2018), en promedio, los hogares del 20% más pobre, está constituido por 3,50 miembros, con un ingreso promedio de 203.546 mil colones al mes, a lo cual hay que restarle 4.900 colones mensuales que, según deduzco de los datos del IICE, deberán pagar, en promedio, como impuestos adicionales. Ello da un remanente neto de 198.646 al mes, o sea, 56.756 colones por persona. Tal el monto para cubrir las necesidades de cada uno de sus miembros ¿Qué sentido humano y cuál criterio de equidad y justicia justificaría cargar de nuevos impuestos a personas cuya vida se desenvuelve en niveles tan extremos de carencia y privación? Pero sin olvidar que aquel ingreso de 203,5 miles mensuales, debe cubrir los impuestos que ya esos hogares están pagado en este momento, o sea, antes de esta reforma tributaria. El presidente Carlos Alvarado elude este tipo de preguntas. También lo hace el IICE. Y, sin embargo, omitir esto tan básico, vacía de contenido cualquier conclusión sobre la presunta progresividad de una reforma tributaria, sobre todo cuando el propio estudio en consideración admite que cerca de 20.000 personas más caerían por debajo de la línea oficial de pobreza, a raíz de la aplicación de esta reforma.

7)Indiqué que al quintil 1 le quedaría un ingreso promedio remanente de 56.756 colones mensuales, para cada uno de los miembros de la familia, una vez deducido el pago de nuevos impuestos. En el caso del quintil 5, según se desprende de los datos del IICE, le quedaría un remanente neto de aproximadamente 1.036.400 promedio mensual por persona, una vez deducido el pago de algo menos de 27 mil mensuales, en impuestos adicionales, por persona. Se trata de realidades socioeconómicas marcadamente contrastantes. Tener presente estos datos, y, en especial, tratar de dimensionar su significado para la vida de las personas, es importante si se trata de dilucidar las complejidades y matices de progresividad o regresividad que esta reforma conlleva.

8)Sobrevive todavía una justificación que discurre más o menos así: “no interesa tanto que los impuestos cobrados sean progresivos, sino que el gasto que esos impuestos financia sea progresivo, o sea, favorezca principalmente a los más pobres”. No me extenderé por ahora sobre esto, excepto para indicar dos cosas: ese planteamiento claramente sugiere un énfasis en la focalización no en la universalidad de las políticas sociales, lo que crea la posibilidad de que estas últimas se debiliten –con las consecuencias que ello tendría para las hogares de ingresos medios–, aparte que, siendo que esas políticas focalizadas son sin duda necesarias para combatir las manifestaciones más crudas de la pobreza, también funcionan como factor distractor y cubierta ideológica, para invisibilizar las causas más profundas de la pobreza y la inequidad. Y, segundo, es llamativa la omisión acerca de las severas consecuencias negativas que derivarán de la regla fiscal incluida en este proyecto 20.580, y, todavía más, de la muy restrictiva “hoja de ruta” en materia fiscal definida por la Ministra Aguilar y el Presidente Alvarado. De ahí vendrán muy negativas repercusiones para las políticas sociales.

9)Como ya expliqué, he cotejado los datos sobre ingreso total anual de cada decil, según los presenta el IICE en la página 28 de su presentación en PowerPoint, con los que se derivan de los datos por quintil de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEC de julio 2017. Se observa claramente una sobrevaloración del ingreso de los quintiles inferiores, y una subvaloración de los quintiles superiores. Puesto que el IICE omite explicar su metodología, no puedo saber a qué se debe esta diferencia. Si usamos los datos que derivan de la ENAHO, el peso de los nuevos impuestos para los sectores más pobres, sería mayor de lo que nos indica el IICE y el de los grupos de más altos ingresos, bastante más bajo: 2,41% para el quintil 1 y 2,73% para el quintil 5. La presunta progresividad de la reforma prácticamente desaparece.

En toda esta discusión, claramente se ha dado a entender que el 20% de hogares de más altos ingresos (quintil 5) agrupa a la “clase rica” de Costa Rica. Claro, ahí están los ricos-realmente-ricos, situados a alturas inaccesibles y generalmente desconocidas. Pero ahí también está gran parte de lo poquito que queda de la maltrecha y disminuida clase media tica. Pero ello lo dejo para un artículo posterior.

Los datos del IICE se presentan por decil. Los del INEC están publicados por quintil. Lo que he hecho es sumar deciles 1 y 2 en el estudio del primero, para obtener el dato correspondiente al quintil 1. Otro tanto hice para el quintil 5, sumando los deciles 9 y 10 tal cual aparecen en el estudio del IICE. Fuente: elaboración propia con base en datos del IICE-UCR.

 

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