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Etiqueta: Fernando Rodríguez Garro

Una agenda fiscal para la próxima administración

Escrito en . Publicado en Análisis.

Fernando Rodríguez Garro
Observatorio Económico y Social, Universidad Nacional

Fernando Rodríguez Garro.

Puede sonar prematuro, dado que estamos a varios meses de finalizar el año 2025, empezar a hablar de la agenda fiscal de la siguiente administración, pero es probable que dado el tiempo que queda, el hecho de que la Asamblea Legislativa está metida en una discusión compleja del proyecto de ley de jornadas extraordinarias, que está pendiente en el camino la tramitación del presupuesto ordinario del año 2026 y que las elecciones son en poco más de 6 meses, que el espacio para poder avanzar más en temas de política fiscal se le acabó al presente gobierno o es mínimo lo que puede hacerse en el periodo restante. Está pendiente, dentro de los temas de interés de la actual administración, algunas aprobaciones de créditos internacionales, lo que tendrá que encajar dentro de la compleja agenda legislativa del presente, pero no hay espacio para mucho más.

Considerando el contexto, claramente los retos de la política fiscal nacional no van a poder ser abordados en los siguientes meses, por lo que tendrán que retomarse por las siguientes autoridades del país, razón por la cual poner el tema sobre la mesa para promover su discusión en la próxima campaña parece algo necesario. Para entender el nivel del desafío, analizaré los retos en 3 áreas de la política fiscal: gasto público, ingresos tributarios y deuda pública. Es muy importante que los partidos políticos aborden los detalles de las propuestas que van a plantear y no hagan afirmaciones muy generalistas, como “vamos a impulsar un sistema tributario más progresivo” o “vamos a ejercer un estricto control sobre el gasto”, sin mayores detalles de lo que eso implica, mientras que por otro lado hacen un largo listado de acciones de política pública que quieren promover o insisten en que “no son necesarios nuevos impuestos”.

Gasto público: es la variable más impactada por el proceso de ajuste en los últimos años, propiamente desde la entrada en vigencia de la regla fiscal. Para tener una idea del impacto, entre el año 2018 y el 2024, el gasto sin intereses bajó casi tres puntos porcentuales del PIB, pasando de 16,82% del PIB en el 2018 a 14,03% en el 2024, habiendo variado el gasto dirigido a la atención de rubros claves como el de educación, los recursos dirigidos a programas sociales e incluso el gasto de capital.

En materia de gasto algunas facturas se han ido acumulando a lo largo del tiempo, no solo por el gasto recortado, sino por el gasto evitado que se acumula como necesidades sin atender que se hace cada vez mayor. En ese sentido no estamos midiendo el costo de los recursos no gastados, lo que probablemente implique un mayor gasto en el futuro, cuando los problemas se hagan más complejos y requieran de una mayor inversión para su atención. La seguridad es uno de esos temas, en las que no solo el gasto no ha crecido para hacerle frente a una arremetida mayor del crimen organizado, sino que se ha reducido a lo largo de los últimos años. Por ejemplo: el presupuesto del Ministerio de Seguridad Pública pasó de ser el 0,69% del PIB en el 2019, a ser el 0,62% del PIB en el 2024.

La administración de justicia es otra área pública afectada por las restricciones de gasto, para el año 2019 se le había asignado un presupuesto equivalente al 1,25%, mientras que ese porcentaje disminuyó a un 1,03% del PIB en el 2024. Y, por supuesto, está la situación del presupuesto de educación, que para el año 2019 significaba un 7% del PIB, mientras lo presupuestado para el 2024 fue de 5,27% del PIB, incluso habiendo sufrido una disminución en términos absolutos en ese presupuesto, pues en el año 2019 era de ₡2.648.412 millones, mientras que para el 2024 fue de ₡2.586.221,85 millones. También ha estado sujeto a recortes el gasto destinado al financiamiento de programas sociales y ayudas a cargo del Estado.

Pero el Estado también tendrá que intervenir en algunas actividades a fin de corregir problemas que se están presentando y que afectan a la población. Un ejemplo de ello es la crisis actual del transporte público, que se vio afectado por la caída de demanda como consecuencia de la pandemia del Covid19 y que al día de hoy no se resuelve, sino más bien el problema se profundiza con el abandono de rutas de buses por parte de los concesionarios y permisionarios. Al 2025 la demanda de servicio de transporte en modalidad bus es un 80% de los números prepandémicos, mientras que para julio de este año 103 rutas de buses habían dejado de operar. Esto sin duda va a requerir de la implementación de un subsidio al transporte público para su funcionamiento, que deberá salir del presupuesto nacional.

En resumidas cuentas, la próxima administración, si desea recuperar áreas de servicio público afectadas por el ajuste fiscal centrado en el gasto, deberá subir la asignación de recursos, devolver el nivel de gasto a los niveles preajuste, aunque sea parcialmente, y buscar una asignación más eficiente de los recursos. Claro, eso deberá hacerse con la restricción de la regla fiscal de por medio, con la cual no podrá mejorarse la asignación de gasto en ningún área, incluyendo dentro de eso al gasto en educación, si la regla sigue vigente en las condiciones en la que está hoy.

Ingresos tributarios: Aunque parte de la reforma del año 2018 se centró en hacer ajuste en la legislación del impuesto sobre la renta y en la creación del impuesto al valor agregado, sobre la base del antiguo impuesto general sobre las ventas, el avance en materia de recaudación es pírrico, muy por debajo de las expectativas creadas durante la reforma fiscal. La explicación de eso, que por supuesto requiere un análisis mucho más amplio, subyace en los ajustes realizados a los proyectos presentados en el proceso de discusión legislativa, al efecto de la pandemia del Covid19 y a otras reformas que se hicieron posteriormente, por parte de los diputados, y que han venido a minar la capacidad recaudatoria del gobierno central.

Los ingresos tributarios en el año 2018 fueron de 12,68% del PIB, mientras que el año 2024 fueron de 13,39% del PIB, un aumento de 0,7% del PIB, que está por debajo de los números esperados en el trámite de las reformas aprobadas en el 2018. Revisando la evolución por impuesto, en el 2018 se había recaudado un 4,13% del PIB por concepto de impuesto general sobre las ventas, mientras que para el año 2024 la recaudación del impuesto al valor agregado fue de 4,93% del PIB. En el caso del impuesto sobre la renta, su recaudación fue de 4,72% del PIB en el 2018, mientras que en el 2024 la recaudación del impuesto sobre la renta fue también de 4,93% del PIB. Si entre ambos impuestos aumentó un 1% del PIB, ¿por qué los ingresos tributarios crecieron solo un 0,7% del PIB?

En ese lapso se redujo la recaudación producto del impuesto a los combustibles, que pasó de 1,42% del PIB en el 2018, a un 1,24% del PIB en el 2024, tendencia que seguirá en los próximos años y se redujo la recaudación del impuesto a la propiedad de vehículos, que pasó de 0,46% del PIB en el 2018 a un 0,34% del PIB en el 2024, en este último caso producto de una decisión legislativa. De esta forma, en los últimos años se perdió un 0,27% del PIB en la recaudación de estos dos impuestos, que restó impulso a una reforma tributaria ya en todo caso modesta, que es hoy insuficiente para atender las necesidades de un gobierno central que necesita retomar muchas actividades golpeadas por casi 6 años de ajuste fiscal.

La próxima administración deberá revertir la pérdida de recursos provocada por la decisión legislativa del 2023, que redujo el impuesto a la propiedad de vehículos, deberá empezar a sustituir los ingresos tributarios perdidos en la recaudación del impuesto único a los combustibles, que seguirá viéndose afectado por el proceso de electrificación del transporte, deberá cerrar los portillos que facilitan la evasión del impuesto al valor agregado, propiamente por medio del uso de la plataforma SINPE-Móvil, y tendrá la tarea de completar la reforma pendiente del impuesto sobre la renta. Todo esto para encontrar un financiamiento apropiado para enfrentar la titánica tarea de revertir los recortes de gasto en áreas clave y permitir que las demandas sociales de servicios públicos sean atendidas de forma correcta.

En ese sentido, el país debe retomar, con la seriedad del caso y con la mira en el largo plazo, una agenda de reformas para fortalecer la gestión de la administración tributaria y procurar mayor eficacia en su gestión de cobro. También es tiempo de que nos sinceremos como sociedad y discutamos el aumento de la tasa del impuesto al valor agregado, introduciendo un mecanismo de compensación vía devolución para las personas de menores ingresos. La magnitud de la tarea que el próximo gobierno, y las subsiguientes administraciones, tienen por delante, para retomar el impulso que el Estado debe dar al desarrollo del país, amerita que pongamos estos temas de la política tributaria en la mesa de discusión.

Deuda pública: en este tema seguirá pendiente una cuestión que hemos advertido desde la Universidad Nacional en el pasado y que sigue sin abordarse, que es el del costo de la deuda pública. En los últimos años la tasa implícita de la deuda del gobierno central, dato que se obtiene de dividir los intereses pagados entre el volumen total de deuda, ha venido creciendo. En el 2018 la tasa implícita de la deuda era un 6,53%, mientras que para el año 2024 la tasa implícita de la deuda era de un 8,1%, lo que sucede, además, en un entorno deflacionario, complicando aún más la gestión de la deuda pública, que está pagando intereses reales muy elevados.

Las políticas impulsadas de reforma fiscal adolecen de propuestas más amplias en este tema, que se ha vuelto vital en la medida en que el gasto en intereses ha seguido creciendo. En el año 2018 se pagaron 3,41% del PIB en intereses, mientras que para el año 2024 esa cifra alcanzó el 4,83% del PIB, recursos que sin duda podrían estarse utilizando en la atención de otras necesidades claves, como el gasto en educación. Es muy importante reducir el gasto en intereses, que reduzca el peso del financiamiento de la deuda dentro del gasto público y que permita más espacios de acción a la política pública, sumado a los ingresos adicionales que se generen en el futuro.

Un tema complejo en este apartado será la solución que se le dé al asunto de la deuda con la CCSS, pues el reconocimiento de esta deuda como parte de la deuda del gobierno central, sumaría varios puntos del PIB al nivel de deuda que existe hoy, que se mantiene por debajo del 60% del PIB, y obligaría al reconocimiento del pago de intereses correspondiente, lo que haría crecer también ese rubro de gasto, de ahí la importancia de contar con ingresos frescos por un lado, y de reducir el pago de los intereses por el otro, que abra un espacio para la incorporación de la deuda con la CCSS y su eventual atención en el largo plazo.

Para pensar en un nuevo sistema tributario

Escrito en . Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

Fernando Rodríguez Garro.

Fernando Rodríguez Garro
Observatorio Económico y Social, Universidad Nacional

En los últimos días se han escuchado voces pidiendo una revisión profunda de nuestro sistema tributario. Totalmente de acuerdo con eso, no solo porque arrastramos una agenda pendiente en la definición de nuestra estructura tributaria, sino porque enfrentamos retos futuros que debemos abordarlos desde ya en nuestra política fiscal, para evitar entrar a la discusión de una reforma fiscal más adelante como un mero parche para alcanzar la estabilidad macroeconómica, sin ver la contribución de la política tributaria a la equidad y al crecimiento.

A fin de contribuir a esa discusión quisiera aportar un elemento fundamental, que rara vez se discute en una reforma de estas: el para qué. ¿Qué papel queremos que juegue el sistema tributario, qué tipo de sistema tributario necesitamos en función de las responsabilidades que creemos debe asumir el Estado?

He insistido, desde hace tiempo, que la definición de la política fiscal pasa primeramente por tener claro el papel que vamos a otorgarle al Estado en una sociedad moderna. Ese papel incluye algunas funciones elementales:

  1. La provisión de bienes públicos, según lo entendemos los economistas. Aquellos bienes y servicios que no tienen mercado y que, por lo tanto, deben ser prestados por un Estado que garantice su disponibilidad. La seguridad pública, por ejemplo.
  2. Servicios estratégicos, cuya provisión nos permite garantizar el acceso a derechos fundamentales y a una sociedad más equitativa. La educación y la salud pública, por ejemplo.
  3. El otorgamiento de ayudas a personas y familias en condición de pobreza y vulnerabilidad, a fin de darles la oportunidad de tener una vida digna y mejorar su condición económica futura.
  4. La protección de los recursos comunes, a fin de garantizar su existencia en el tiempo y un uso adecuado por las distintas generaciones.
  5. La protección de otros derechos fundamentales.
  6. La intervención en actividades económicas, a fin de impulsar transformaciones en el modo de producción, sobre todo en épocas de transición tecnológica o de crisis económica.
  7. Otras funciones que quieran otorgarle al Estado.

Una vez definido lo anterior, sabremos con certeza el tamaño de la tarea. El tamaño del sistema tributario, entonces, corresponderá a las funciones que queremos desempeñe el Estado. Luego de definir esto, tocará definir qué instrumentos usaremos para financiarnos, o sea, cuáles impuestos escogeremos, sobre quiénes los aplicaremos y qué tasas estableceremos. Entrar a hacer una reforma tributaria sin tener eso claro, nos puede llevar a seguir arrastrando agendas pendientes en próximos años, por insuficiencia del sistema impositivo frente a la tarea definida. Además, sería reiterar un error muy común, de poner el sistema tributario como fin último y no como un medio, lo que tiende a provocar que la tendencia en la aplicación de la política fiscal, sea a ajustar el gasto a los recursos financieros disponibles y no al contrario, lo que implicaría garantizar los ingresos tributarios necesarios para alcanzar nuestras aspiraciones como sociedad.

En el caso costarricense se vislumbran algunas tareas importantes, pensando en la corrección de reformas anteriores que no se han hecho completas, pero en retos futuros de la política fiscal. Por ejemplo, y solo para citar unos:

  1. Seguimos con una ley de impuesto sobre la renta de 1988, mientras el planeta ha profundizado su integración global y la capacidad, cada vez mayor, de movilización de capitales por el planeta. Una modificación profunda de esta legislación, que además incorpore lo último en herramientas legales para evitar el traslado de beneficios y la erosión de la base imponible, sigue siendo un imperativo.
  2. Las nuevas herramientas de pago en sustitución del uso de efectivo y que compiten con las tarjetas de crédito y débito, están erosionando la recaudación del IVA, obligando a que eventualmente se incorporen nuevas formas de control para evitar la evasión por esta vía.
  3. Nuestra carga tributaria es baja, lo que ha dejado una brecha importante en el financiamiento de las actividades que históricamente hemos pretendido que asuma el Estado. Eso dio pie a centrar el ajuste en el lado del gasto, lo que está generando una reducción significativa en la capacidad de atender las demandas de la población. Revertir eso tendrá un costo importante, eso sí, pues en la actualidad la política fiscal sigue siendo deficitaria. Pasar del nivel actual de gasto en educación, por ejemplo, a lo indicado por la Constitución Política, nos obligará a un esfuerzo fiscal de casi 3% del PIB, que hoy no tiene una fuente de financiamiento definida.
  4. La descarbonización de la economía, una aspiración del país de cara al año 2050, reducirá el consumo de combustibles y con ello erosionará la tercera fuente de ingresos tributarios del país, la que deberá ser sustituida por otra fuente de ingresos.
  5. La transición tecnológica y energética, que el cambio climático y la descarbonización traen aparejados, hacen necesario pensar en el uso de mecanismos de incentivo para impulsar una nueva economía y nuevas formas de movilidad, por ejemplo. Pero el país ha abusado de la exoneración como forma de incentivo, lo que tiene consecuencias fiscales indeseadas y tiende a ser una figura regresiva. Debemos plantearnos el uso de subsidios dirigidos y que estos sean valorados periódicamente, lo cual también nos debería obligar a pensar en una fuente de recursos con ese fin.
  6. Costa Rica adolece de una enorme dispersión en las tareas de cobrar impuestos, delegadas en varias instituciones que hacen funciones de administración tributaria, sin que esa sea su actividad principal. Un ejemplo de esto: el Teatro Nacional, al que la ley le delegó la responsabilidad de cobrar el impuesto a los espectáculos públicos. Esto reduce la efectividad de las medidas de cobro, distrae recursos que debería dedicarse al “core business” de las instituciones públicas y facilita la evasión. Concentrar las funciones de cobro en la Dirección General de Tributación debería ser una decisión en próximos años, a fin de corregir esto.

Esta lista no agota los temas a valorar, pero es una muestra de lo complejo de la tarea, a la que, sin embargo, debemos entrarle pronto y empezar a señalarle a la clase política los múltiples riesgos que corremos a futuro, si no nos abocamos en esta discusión lo antes posible.

El otro lado de la situación de Coopeservidores

Escrito en . Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

Fernando Rodríguez Garro
Coordinador Observatorio Económico y Social
Universidad Nacional

Las intervenciones de las autoridades de supervisión del sector financiero siempre generan atención, no solo porque ninguna entidad financiera ha logrado subsistir esos procesos, sino porque la lista de personas afectadas por estas intervenciones nunca es pequeña y en muchos casos reúne a una cantidad significativa de pequeños ahorrantes, que se ven sumidos en la incertidumbre mientras la intervención se lleva adelante. Faltan unos días para saber qué va a pasar con Coopeservidores y si podrá subsistir la intervención, algo que sería inédito, y conocer con detalle las responsabilidades de quienes tomaron decisiones que pudieron afectar el devenir de esta cooperativa financiera.

Ahora bien, no podemos aislar lo sucedido con Coopeservidores y el contexto económico que hemos estado viviendo. Desde la Universidad Nacional hemos advertido desde hace años que las personas están muy endeudadas y que, particularmente desde el sector público, ese sobreendeudamiento presiona la capacidad de muchas familias de atender sus obligaciones financieras, dejando a muchas personas trabajadoras sin un ingreso líquido suficiente, pues las deducciones por los créditos consumen la mayor parte del salario neto de las personas. Esto sucede así porque la normativa lo permite, que algunas entidades puedan pedir la deducción automática de las cuotas de crédito de los salarios de las personas funcionarias públicas, lo cual podría haber facilitado un mayor endeudamiento de las personas y un manejo más laxo de las garantías de pago.

Para julio de 2022, según información del Ministerio de Trabajo, 19.000 personas registradas en el Sistema Integra, que paga los salarios en el gobierno central, recibían un salario neto por debajo del salario mínimo. En ese momento se tomó la decisión de limitar las deducciones automáticas en aquellos casos en que las personas funcionarias recibieran un ingreso neto por debajo del salario mínimo, lo que eventualmente podría haber creado dificultades en la recuperación de algunas operaciones de crédito.

Coopeservidores nació como una solución financiera dirigida a funcionarios públicos, de hecho, arrancó con el nombre de Cooperativa la Unión R.L., formada por funcionarios de la Dirección de Servicio Civil, en 1957. En 1965 los asociados deciden cambiar el nombre y ampliar el ámbito de trabajo de la cooperativa, que bautizan en ese momento como Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Servidores Públicos R.L., con el nombre abreviado de COOPESERVIDORES R.L. En el año 2008 la cooperativa decide abrirse a la incorporación de trabajadores del sector privado, aunque su base ya estaba formada por asociados del sector público. Y esa conformación podría haber sido otra razón de su situación actual.

Desde el año 2020 los funcionarios públicos tienen su salario congelado, primero como una medida relacionada con la pandemia y posteriormente en función de la aplicación de la regla fiscal. Aunque no ha habido vaivenes fuertes de precios en este periodo, salvo lo sucedido con la inflación en el 2022, la pérdida de poder adquisitivo acumulada desde el 2020 y hasta hoy, se suma a la variación en el costo del financiamiento de los créditos de las personas, producto del ajuste de tasas de interés del 2022, tanto para moneda local como para moneda extranjera. Un aspecto que los economistas perdemos de vista en las estimaciones del costo de vida, pero que sin duda impacta en los recursos disponibles de las familias: las variaciones en el costo del financiamiento producto de los movimientos de las tasas de interés.

Entonces sumemos problemas: una limitación en la posibilidad de aplicar deducciones automáticas de las cuotas de crédito, cuyo efecto aún desconocemos; una reducción en el salario real de los asociados que constituyen la base de esa cooperativa y un aumento en el costo de financiamiento desde el 2022, además de los problemas que hubo en la gestión de esa entidad y de la que dará cuenta el informe del interventor una vez se conozca este. ¿Cómo y en qué medida pesaron estas situaciones en el desenlace del problema de Coopeservidores? Es importante saberlo y debe ser parte del análisis que se haga posterior a la intervención de esta cooperativa.

No estamos aquilatando apropiadamente las consecuencias de medidas de ajuste que se han tomado en los últimos años, impulsadas en un entorno económico restrictivo e incluso se podría decir negativo, con las consecuencias de por medio de la pandemia del Covid19 y la política monetaria restrictiva, a consecuencia del pico inflacionario que produjo la invasión rusa a Ucrania. Quizás no estamos viendo las consecuencias de tener a un grupo importante de la población con el salario congelado desde hace más de 4 años, muchos de ellos sobreendeudados y enfrentando costos financieros mayores. ¿Podría repetirse lo de Coopeservidores en otra entidad financiera, particularmente aquellas vinculadas a grupos de funcionarios públicos?

Saber esto es fundamental para poder anticipar problemas adicionales, además de que nos sirva para entender que los procesos de ajuste fiscal tienen consecuencias negativas, incluso para el sector financiero.

Dolarización, una vez más

Escrito en . Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

Fernando Rodríguez Garro
Coordinador Observatorio Económico y Social
Universidad Nacional

Hace poco más de 25 años la propuesta de dolarizar la economía nacional irrumpió con fuerza. Años de lidiar con una inflación persistente, no exageradamente alta, pero sí persistente, fue el contexto perfecto para plantear esa posibilidad. Viví el asunto desde las aulas universitarias como estudiante y puedo dar fe que la discusión fue importante. Contar con una inflación igual o similar a la de Estados Unidos, que en los noventa vivía una época de expansión económica y gran estabilidad macro, era sin duda un argumento muy atractivo para valorar seriamente la opción.

La dolarización de Ecuador en 1999 y la de El Salvador en 2001, además de la larga experiencia con el uso de una moneda ajena como medio circulante de Panamá, aderezaron una discusión que, en el caso de nuestro país, se mantuvo por un tiempo más, aunque con menor intensidad, hasta que la inflación cedió y alcanzó niveles bajos luego de la crisis financiera internacional del 2008-2009. Al morir su principal excusa, la discusión de la dolarización sufrió la suerte del famoso anillo de la obra literaria de Tolkien: cayó en el olvido.

Pero al igual que la famosa argolla de la obra literaria y del cine, la dolarización ha vuelto como propuesta, pero esta vez de la mano de otra excusa, en esta ocasión sus defensores aducen que puede curar nuestros males cambiarios. En una situación compleja como la que viven muchos sectores por la actual revaluación cambiaria y los fuertes vaivenes cambiarios de los últimos dos años, desde el inicio de la guerra en Ucrania y en medio de la reseca post pandémica, la propuesta de dolarización vuelve cual fórmula mágica para devolverle a muchos la estabilidad de sus ingresos en dólares.

Pero no, no es una fórmula mágica y, como cualquier otra decisión de política económica, no está exenta de problemas. Lo primero, la dolarización es optar por amarrarse permanentemente a un tipo de cambio fijo en un esquema sumamente rígido, en el que la autoridad monetaria pierde cualquier posibilidad de incidir sobre esta cotización en el futuro. En una región en la que competimos en muchos mercados con países vecinos con monedas propias, que podrían devaluarlas en caso de escenarios adversos, la dolarización nos podría poner en una posición compleja, y encarecer nuestros productos frente a los de otros países, en un país que ya hoy es caro para vivir.

Segundo, hace 25 años cuando se planteó este tema por primera vez no existía el euro, la economía de China no tenía el tamaño que tiene hoy y los BRICS no se habían organizado como bloque. En un mundo que camina a tener múltiples monedas de reserva y aún gravita en una multipolaridad inestable, ¿por qué escoger el dólar como moneda oficial? ¿Si en el proceso de fortalecimiento de otras monedas como activos de reserva el dólar pierde valor, cómo nos va a afectar eso? Súmele a lo anterior que la Reserva Federal de EEUU ha dicho históricamente que no apoyará, explícitamente, ningún proceso de dolarización.

Tercero, la renuncia a una política monetaria propia no es un tema menor. Sin moneda propia perdemos el instrumental económico en poder del Banco Central, entidad que podría dejar de existir o quedar como una institución de análisis y de recopilación de estadísticas económicas. ¿Es tan grande la ventaja que tendríamos de la estabilidad cambiaria frente a la pérdida de la política monetaria propia, como para dar ese paso? Ni tan siquiera hemos tenido una discusión abierta sobre ese tema como para estar discutiendo ya mismo un proyecto de ley en esa línea. Personalmente sí podría adelantar algo: no veo sentido a cortarnos una pierna porque se nos fracturó un hueso de esta. Deberíamos ser capaces de resolver el problema de lidiar con una moneda propia sobrevalorada, antes de tomar una decisión del calibre de un proceso de dolarización.

Cuarto, la dolarización tiene costos, nosotros no tenemos la historia de Panamá como centro logístico global, ni las remesas de El Salvador, ni los ingresos por petróleo de Ecuador. Para dolarizarnos nos tendremos que endeudar, nuestras reservas actuales no nos dan para respaldar el medio circulante, los activos financieros de corto plazo y los activos a plazo mayor que puedan ser vendidos por medio del mercado bursátil. Todo aquello que se constituya eventualmente en demanda de dinero debe tener un respaldo en dólares. ¿Cuánto nos va a costar ese proceso de transición? ¿Quién va a pagar por él? ¿Será deuda del gobierno central? Y la gran pregunta: ¿endeudarnos para eso se justificará con las ventajas que obtengamos de la dolarización, en contraposición con otros usos que podamos darle a esa deuda pública o a los recursos que pagaremos en intereses?

Finalmente, nuestro país debe perder la mala costumbre de aferrarse a supuestas soluciones fáciles para los problemas más complejos que tenemos. Los problemas complejos requieren soluciones complejas, la dolarización no va a solucionar nada de forma fácil y rápido, mientras más rápido abandonemos ese mito más fácil nos será seguir adelante con los problemas actuales.

Más allá de un tipo de cambio

Escrito en . Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

Fernando Rodríguez Garro.

Fernando Rodríguez Garro
Coordinador del Observatorio Económico y Social
Universidad Nacional

La manifestación convocada para el 15 de mayo por un grupo variado de gremios de productores pone de manifiesto algo que en las aulas de economía rara vez enseñamos: los procesos de ajuste no son, ni de cerca, asépticos. La mayor parte del tiempo la economía recita la misma lógica, que cuando se presenta un desequilibrio las variables se ajustan de forma libre y resuelven ese desequilibrio hasta el punto en que la estabilidad retorna. Esto no toma en cuenta la realidad de todos los participantes de las distintas actividades productivos y lo sucedido actualmente con el tipo de cambio no es la excepción.

En primer lugar, debemos de entender que está produciendo la marcada revaluación que venimos observando desde hace meses. Ahí empieza el problema, pues a la fecha no tenemos claridad sobre lo que está pasando en detalle y cómo los distintos factores pesan en la evolución actual del tipo de cambio. Una pista para entender el asunto podría ser que hay varias fuentes de liquidez en moneda extranjera, que colaboran con la revaluación que hemos visto, desde un mejor comportamiento de las exportaciones, hasta más inversión extranjera directa, más financiamiento del gobierno en moneda extranjera, dinero proveniente de actividades ilícitas y movimientos de capitales especulativos, todo eso podría estar jugando.

El problema que tenemos hasta el momento es que no tenemos una explicación clara del BCCR sobre el comportamiento actual del tipo de cambio, o una manifestación clara de que no pueden explicarlo (lo que sería una mala señal en el contexto actual). La insistencia de las autoridades monetarias de que es el resultado de las condiciones de mercado parece dejar de lado que nuestro mercado cambiario es imperfecto, poco profundo y muy concentrado. Además, ¿será que abandonaremos a su suerte la fijación del tipo de cambio, si la variabilidad se mantiene de forma indefinida? Es una pregunta compleja, porque genera otras inquietudes, en caso de decidirse a intervenir: ¿en qué momento se haría?, ¿cómo?, ¿hasta alcanzar qué valor?, ¿qué va a pasar cuando lleguemos ahí?

Esa es mi primera preocupación cuando se analiza la propuesta de los grupos que se han visto afectados y que se manifiestan en esta ocasión, pues piden un tipo de cambio neutro, que algunos fijan en 615 colones por dólar. Claramente no debimos llegar donde estamos, ni debemos suponer que el problema se arreglará solo y sin consecuencias, pero la dificultad actual es que ya estamos ahí y movernos hacia un tipo de cambio que implique una devaluación tan marcada no tiene nada de neutro, sería una devaluación de aproximadamente 20% y sus consecuencias se sentirán sobre otros grupos y personas en nuestra economía.

Segundo, ciertamente tenemos un problema con muchos sectores productivos, pero esto no se produjo solo con la revaluación cambiaria, ni saldremos de esto con una depreciación como la señalada. Ver los procesos de ajuste como historias abstractas de algún libro de texto, de los que usamos para enseñar economía, nos hace olvidar que los perdedores de estas situaciones son personas y familias que se dedican a actividades vitales en el día a día de nuestra sociedad. La capacidad productiva perdida debe dolernos de forma importante y obligarnos a reflexionar cómo evitar esas salidas, porque en la realidad no existe esa “elasticidad” de transformación inmediata para cambiar de actividad económica, el que sale de una actividad tal vez no regrese a producir de forma definitiva y eso nos afecta a todos.

Si nos preocupásemos de los productores agropecuarios afectados por crisis y procesos de ajuste, tanto como lo hemos hecho globalmente por los bancos y los intermediarios financieros, otra sería la historia que estamos contando. Pero lo cierto es que no tenemos ni una política de estímulo y rescate de actividades productivas, ni estamos sopesando de forma apropiada las consecuencias de ver desaparecer de la actividad productiva a personas y familias del sector agropecuario.

Estas falencia de una política pública dedicada al sector agrícola, o incluso para los pequeños negocios del sector turístico, no se solventa con una devaluación, requiere más acción y propuestas. Si bien le podemos exigir al Banco Central más claridad para entender lo que está pasando, y un desarrollo adecuado de nuestro mercado cambiario, que propicie más competencia, más profundidad y más control de los grandes jugadores y de los movimientos especulativos, no es en el Banco Central donde debemos plantear la exigencia de políticas productivas claras.

Desde que empezó con más fuerza el proceso de apertura comercial le debemos al sector agropecuario una política clara para enfrentar una competencia más fuerte, proveniente de nuestros socios comerciales, muchos de ellos con políticas de estímulo muy sólidas. El anuncio de Coopeleche en días pasados, por ejemplo, sobre la salida de los negocios que venían realizando, es una muestra clara que caminábamos sobre el filo de la navaja, con un desenlace propiciado por la situación cambiaria pero que no nació ahí.

Por último, respetuosamente creo que debemos evitar simplificar el problema a un solo dato, la cotización del tipo de cambio. Eso tal vez funcione para algunos sectores y para grandes negocios, pero el sector agropecuario y los pequeños negocios requieren de recibir respuestas a otros problemas que siguen sufriendo. Se vienen cambios importantes en los procesos de producción, a fin de contribuir con una economía verde y resiliente ante el cambio climático, en ese contexto urgimos una política clara para evitar la lamentable salida de personas y familias de las actividades productivas agropecuarias.

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Análisis fiscal a dos años del actual gobierno

Escrito en . Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

*Fernando Rodríguez Garro

Mañana se cumplen dos años de la actual administración, pero en cuanto a política fiscal, no ha habido un cambio sustancial de la orientación mostrada en los últimos cuatro años.

Considerando que la regla fiscal entró a regir en el 2019, y se empezó a aplicar en el presupuesto propiamente en el 2020, podemos afirmar que al cierre de 2023 cumplimos cuatro años con la aplicación de un mecanismo de control de gasto.

Particularmente, en los años 2022 y 2023 se vio la aplicación del mecanismo más estricto de la regla fiscal, la limitación del crecimiento del gasto de capital y el congelamiento de salarios y pensiones.

Para tener una idea más clara, en estos cuatro años el gasto público sin intereses creció un 1,4%. Las transferencias corrientes al sector público, donde se registran los movimientos de recursos para el financiamiento del gasto social y la educación superior, han sido las más afectadas, pues en estos cuatros años disminuyeron un 10,7%.

Muestra de ello es que este rubro de gasto equivalía a un 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2019, mientras que para el año 2023 cayó a un 3,8% del PIB, un ajuste de 1,5% en un partida dedicada a financiar otras entidades públicas.

Otro ejemplo preocupante del peso del ajuste es la partida de gasto de capital, que en ese periodo del 2020 al 2023 decreció un 16%; pasó de un 1,9% del PIB en el 2019 a un 1,3% del PIB en el 2023.

La otra partida de peso en el presupuesto es el pago de remuneraciones, el cual creció un 7,1% entre el 2020 y el 2023, en un periodo en que se acumuló una inflación de 10,45%, lo que implicó un retroceso salarial, en términos reales.

La otra cara de esta evolución han sido las transferencias corrientes al sector privado, que recoge principalmente las pensiones con cargo al presupuesto, que han crecido en este periodo, aunque con fluctuaciones; presentan un crecimiento del 17,9% entre el 2020 y 2023, aunque entre los años 2022 y 2023 apenas creció un 1,7%.

El pago de intereses crece y es la partida de mayor crecimiento; en el periodo 2020-2023 aumentó un 49,1%, lo que ha implicado pasar de un porcentaje del PIB de 4% en el 2019, a un 4,8% en el 2023.

Junto a la reducción del gasto en la mayor parte de las partidas, con excepción de los intereses, los ingresos corrientes aumentan y pasan de 13,9% del PIB al 15,2% del PIB, como consecuencia de la reforma fiscal de 2018. Toda esto tuvo como resultado una mejora en la situación fiscal, pues el déficit financiero pasó de 6,7% en el 2019 a un 2,5% en el 2022, y para volver a subir a un 3,3% en el 2023, además de volver a contar con un superávit primario (gasto sin intereses menos ingresos corrientes) nuevamente en el 2022.

No obstante, y a pesar de la señalada mejora en el resultado fiscal del país, los intereses siguieron aumentando, lo que incluso explica en gran parte el repunte del déficit financiero del año anterior. Eso complica hoy la tarea de reducción del nivel de deuda del gobierno central, que sigue por encima del 60% del PIB y mantiene activa la cláusula más restrictiva de la regla fiscal. La estimación del Observatorio Económico y Social (OES) es que la deuda seguirá por encima de ese nivel todavía al cierre de 2024, y deja la flexibilización de las normas más restrictivas de gasto hasta el presupuesto nacional del año 2026.

El sacrificio que está haciendo el país con la reducción del gasto social, la caída en la inversión pública y el congelamiento de salarios en el sector público, no se está compensando con una rápida mejora en el nivel de deuda, lo que complica la posibilidad de que las autoridades cambien el rumbo de la política fiscal en el corto plazo. Esto se explica por la nula respuesta del pago de intereses a la mejora en el resultado fiscal y a la reducción en el nivel de deuda. Como lo ha señalado el OES en varias oportunidades, así como se hizo con el tema de ingresos tributarios y de gasto público, deben orientarse esfuerzos de política pública y reforma legal para reducir el pago de intereses, sobre todo considerando el alto costo de la deuda pública costarricense.

Lo anterior será particularmente importante en el futuro, si el tipo de cambio sube en relación con los niveles observados en el 2023 e inicios del 2024, pues el gobierno ha estado acumulando más deuda pública en dólares, al punto de que la mayor parte del financiamiento del déficit de los años 2022 y 2023 se hizo con endeudamiento externo. Si el mayor riesgo cambiario que estamos asumiendo en el presente se manifiesta en el futuro, nuestra deuda podría hacerse más cara y eso nos llevaría a pagar más intereses por esa deuda en moneda extranjera.

Otro tema importante, que también explica el mayor déficit de 2023 con respecto a 2022, es la pérdida de dinamismo en la recaudación de impuestos. En un informe hecho público en octubre de 2023, sobre la evolución de la situación fiscal a agosto de ese año, desde el Observatorio señalábamos que: “cabe indicar que el comportamiento de los ingresos tributarios totales muestra una desaceleración importante desde finales del 2022 y que se hizo más marcada en los últimos meses, … de continuar ese ritmo, … el crecimiento de los ingresos tributarios quedaría por debajo del crecimiento del PIB nominal y con eso la carga tributaria (ingresos tributarios / PIB) del 2023 se reduciría, lo que iría en sentido contrario a lo esperado por la reforma fiscal del 2018”.

Los ingresos tributarios interanuales siguen mostrando una desaceleración en su ritmo de crecimiento, incluso al arranque del 2024, lo que se debe a la caída en el tipo de cambio y la pérdida de dinamismo en varios sectores de actividad económica. La caída en la carga tributaria que esperábamos en efecto se dio, pasó de un 14,09% del PIB en el 2022 a un 13,65% del PIB en el 2023.

La combinación de resultados que arroja la situación fiscal del país, en cuanto a menor gasto social, menor inversión pública, más gasto en intereses y menor dinamismo de la recaudación de impuestos, afectará el resultado de la política fiscal en los próximos años, no en cuanto al resultado fiscal propiamente, sino al impacto de esta política en el crecimiento económico, el desarrollo humano y la distribución del ingreso. Retomar la inversión social y de capital, disminuir el costo de la deuda pública y recuperar el dinamismo de los ingresos tributarios, será fundamental para retomar el papel de la política fiscal en condiciones de estabilidad.

UNA Comunica.

*El autor es coordinador del Proyecto Observatorio Económico y Social (OES) de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional (UNA).