Accion de Inconstitucionalidad promovida por la Universidad de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional, la Universidad Estatal a Distancia y la Universidad Técnica Nacional contra la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, publicada en Alcance 207 a La Gaceta (Diario Oficial) número 230 del 11 de diciembre de 2018.

Señores

Sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia

Ciudad

Estimados señores:

Los suscritos, HENNING JENSEN PENNINGTON -mayor, casado, Doctor en Psicología, vecino de Mercedes, Montes de Oca, San Pedro, San José, con cédula de identidad número 8-041-334, como rector de la UNIVERSIDAD DE COSTA RICA, cédula jurídica número 4-0000-42149; JULIO CESAR CALVO ALVARADO -mayor, casado, Ingeniero Forestal, vecino de Santo Domingo de Heredia, con cédula de identidad número 1-639-541-, como rector del INSTITUTO TECNOLOGICO DE COSTA RICA, cédula jurídica número 4-000-042145; ALBERTO LUIS SALOM ECHEVERRIA -mayor, viudo, Doctor en Politología, vecino de Concepción de Tres Ríos, La Unión, Cartago, con cédula de identidad número 1-443-578- como rector de la UNIVERSIDAD NACIONAL, cédula jurídica número 4-000- 042150; CARLOS MAURICIO MONTOYA RODRIGUEZ -mayor, divorciado, Máster en Administración de Empresas, vecino de San Rafael, La Unión, Cartago, con cédula de identidad número 1-845-995- como rector de la UNIVERSIDAD ESTATAL A DISTANCIA, cédula jurídica número 4-000-042151 y MARCELO PRIETO JIMENEZ -mayor, casado, Licenciado en Derecho, vecino del cantón central de Alajuela, con cédula de identidad número 2-283-288- como rector de la UNIVERSIDAD TECNICA NACIONAL, cédula jurídica número 3-007-556085, atentos nos presentamos a plantear acción de inconstitucionalidad contra el artículo segundo de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, publicada en Alcance 207 a La Gaceta (Diario Oficial) número 230 del 11 de diciembre de 2018, por los siguientes:

MOTIVOS:

1. Violación del artículo 85 de la Constitución Política, por asumir el Poder Legislativo competencias no autorizadas constitucionalmente para disminuir la partida correspondiente al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal, incorporada por el Poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto de egresos de la República, en detrimento de las potestades constitucionales señaladas para el Poder Ejecutivo por el párrafo cuarto del mismo artículo 85.
2. Violación constitucional por omisión al no haber sido incorporado en el artículo 22 de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, el monto del FEES preceptuado por el artículo 85 de la Constitución Política, esto es, una partida correspondiente al FEES vigente en el presente año, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

Todo lo anterior según pasamos a exponer en la siguiente fundamentación:

SOBRE LA LEGITIMACION DE LOS ACCIONANTES:

La Universidad de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional, la Universidad Estatal a Distancia y la Universidad Técnica Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de la Ley 6162 del 30 de noviembre de 1977, reunidas en el seno del Consejo Nacional de Rectores, formulamos conjuntamente el Plan Nacional de la Educación Superior (PLANES) de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de esta Ley, para los efectos de la determinación del financiamiento universitario requerido para la atención de sus gastos e inversiones, de conformidad con el artículo 85 de la Constitución Política vigente.

La dotación de este financiamiento no sólo determina y condiciona la operatividad misma de dichas instituciones, posibilitándoles el cumplimiento de sus cometidos estatales, sino que constituye el medio necesario para garantizar la efectividad y progresividad del Derecho a la Educación de nivel superior universitario, cuyos beneficiarios directos son los estudiantes matriculados en estas instituciones.

El artículo 75 de la Ley N27135 de 11 de octubre de 1989, Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, el desempeño de sus propias competencias.

La legitimación que ostentan las instituciones de educación superior universitaria estatal aquí representadas para promover la presente acción de inconstitucionalidad proviene del artículo 75 párrafo 22 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto por la naturaleza del asunto no existe lesión individual y directa, se trata de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto y no es posible, por su naturaleza, obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto.

Se acude en defensa de intereses difusos o colectivos relacionados con el Derecho fundamental a la educación superior universitaria estatal y el control sobre el manejo de los fondos públicos conforme a su determinación en el Plan Nacional de Desarrollo de la Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES) y su incorporación en el presupuesto de la República.

En este caso existe la legitimación en la defensa de «intereses difusos», dentro de los que la Sala Constitucional ha identificado el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, el derecho a la salud, el derecho a la educación pública, entre otros, casos en los que se ha pronunciado en el sentido de que no resulta necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción.

Las violaciones aquí alegadas no son tampoco susceptibles de generar una lesión individual que legitime a una persona determinada o determinable a solicitar el contro! de constitucionalidad, motivo por el que resultan aplicables las resoluciones 480-2002 de las 14:41 horas del 23 de enero de 2002, la 481-2002 de 14:42 horas del mismo día y la resolución 5798-2014 de 16:33 horas del 30 de abril de 2014, pues “dada la naturaleza de la disposición impugnada no es posible obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto (sentencia n.”2004-14986 de las 12:17 horas del 24 de diciembre de 2004),

Adicionalmente, en el presente caso se acusa el rebajo de un monto presupuestario global (FEES), destinado al financiamiento del conjunto de instituciones de educación superior universitaria estatal en general y no a alguna institución en particular, motivo por el que sería también imposible por dicha razón obtener un supuesto justiciable de aplicación singular y concreto, conforme lo señala la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

HECHOS:

PRIMERO.- El monto anual destinado al fondo especial para el financiamiento de la educación superior universitaria estatal (FEES) para el ejercicio económico 2019 en cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo de la Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES), fue fijado por la Comisión de Enlace mediante acuerdo suscrito entre las instituciones de educación superior universitaria estatal y el Poder Ejecutivo, representado por los Ministros de Educación, Hacienda, Planificación y de Ciencia y Tecnología y Telecomunicaciones, el pasado 13 de julio de 2018, conforme lo acredita el documento adjunto.

SEGUNDO.- El FEES correspondiente al año 2019 fue definido en este acuerdo en los siguientes términos:

“El presupuesto del FEES en el 2019 será de (511.154,72 millones y para la UTN el presupuesto será de ¿34.868,93 millones; montos que corresponden al presupuesto asignado en el año 2018, tomando en cuenta la estimación del 3%, prevista como inflación para el año 2019” (cláusula primera).

El monto del FEES para el año 2019 se determinó tomando como base el monto del FEES vigente para el año 2018 “ajustado de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda”, expresando así la ejecución directa de lo que a este efecto ordena preceptivamente el artículo 85 de la Constitución Política.

TERCERO.- Para dar cumplimiento a dicha disposición constitucional, también fue dispuesto que las eventuales variaciones en el poder adquisitivo de la moneda causarían una revisión de su monto aprobado. El acuerdo de financiamiento correspondiente indica en su cláusula segunda:

“Si en el transcurso del año 2019 la inflación, medida por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) supera el 4%, límite superior proyectado en el Programa Macroeconómico del Banco Central, la Comisión de Enlace se reunirá para valorar los términos del presente acuerdo.”

CUARTO.- El monto del FEES para el año 2019 por la suma de 511, 154,72 millones de colones, fue incorporado por el Poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto ordinario de egresos de la República, según lo ordenado por el artículo 85 de la Constitución Política. Durante la discusión de dicho proyecto de ley de presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa, los señores diputados aprobaron un rebajo de 10.000 millones de colones a la asignación del monto del FEES acordado, fijándolo en su lugar en la suma de 501.154,72 millones de colones, con lo cual el FEES vigente para el año 2018 no fue incorporado en el presupuesto 2019 “ajustado de acuerdo con la variación en el poder adquisitivo de la moneda”, tal y como lo establece el artículo 85 de la Constitución Política, en forma preceptiva y obligatoria.

QUINTO.- El pasado 11 de diciembre de 2018 fue publicada en Alcance 207 a La Gaceta (Diario Oficial) número 230 la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, cuyo artículo 22 incorpora con destino al FEES dos partidas por un total de 501.154,72 millones de colones, rebajando 10.000 mil millones de colones la suma que preceptúa asignar para el año 2019 el artículo 85 de la Constitución Política. (Véase Ley 9632, Tomo Il, página 521).

FUNDAMENTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD QUE SE ACUSA:

La variación en el poder adquisitivo de la moneda que se incorpora en el programa macroeconómico del Banco Central de Costa Rica para el ejercicio 2019 es un insumo de naturaleza técnica, que no es definido ni por las instituciones de educación superior universitaria estatal integrantes del CONARE ni por los Ministros de Educación, Hacienda, Planificación ni de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones.

La disposición constitucional que regula la determinación del monto o asignación del FEES para determinado año está contenida en el artículo 85 de la Constitución Política que, en lo que aquí interesa, dice:

“El Estado… mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal. … Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan. … El Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario de egresos de la República, la partida correspondiente, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.”

En ejecución de este precepto constitucional, las instituciones de educación superior universitaria estatal y los Ministros de Educación, Hacienda, Planificación y de Ciencia y Tecnología y Telecomunicaciones, acordaron fijar el FEES correspondiente al año 2019 en los mismos términos constitucionales, por la suma de 511.154,72 millones de colones, no obstante lo cual el Poder Legislativo se atribuyó competencias que corresponden al Poder Ejecutivo y en su lugar incluyó en el presupuesto ordinario de egresos de la República para el año 2019 la partida del FEES con una disminución de 10.000 millones de colones, por la suma de 501,154,72 millones de colones, con lo cual dicha partida no corresponde a la asignación constitucional prevista para el FEES, la cual debe ser ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

La determinación del monto del FEES planteada por el Poder Ejecutivo en el proyecto de ley de presupuesto para el año 2019 deriva de la aplicación directa del artículo 85 de la Constitución Política. Esta situación resulta de particular importancia toda vez que el mismo artículo 85 establece el supuesto jurídico único bajo el cual el Poder Ejecutivo perdería su competencia constitucional para incluir el monto del FEES y ser sustituido por el Poder Legislativo. Indica el artículo 85 en su párrafo final:

“Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.” Por tratarse de una norma constitucional imperativa debe entenderse que, fuera de este supuesto jurídico, le está vedado a la Asamblea Legislativa determinar la asignación del FEES, incorporando un monto distinto del acordado y definido constitucionalmente. En el presente caso no hubo diferendo alguno respecto a la determinación del monto a presupuestar para el FEES del año 2019. Por el contrario, su monto fue determinado siguiendo la literalidad misma del artículo 85 constitucional, ajustando el monto del FEES del año 2018 a la variación del poder adquisitivo de la moneda, según las proyecciones macroeconómicas aprobadas por el Banco Central de Costa Rica, autoridad competente en esta materia.

Como consecuencia de esta intervención de la Asamblea Legislativa se cometieron las violaciones constitucionales que aquí se acusan y reclaman, ya que asumió competencias que constitucionalmente no le están atribuidas en detrimento de las potestades constitucionales reservadas para el Poder Ejecutivo, dejando sin contenido la garantía constitucional de conservación del poder adquisitivo de las rentas destinadas al FEES, obstaculizando con ello el disfrute del Derecho a la Educación superior universitaria y su progresividad, cuya efectividad constituye el cometido estatal de las instituciones aquí representadas.

VIOLACIONES CONSTITUCIONALES:

Si bien corresponde al Poder Legislativo conocer y aprobar el presupuesto ordinario de la República, tratándose de la determinación del presupuesto del FEES, la misma Constitución estipula un procedimiento especialísimo, dentro del cual la competencia del Poder Legislativo queda condicionada a la existencia de una ausencia de acuerdo en cuanto al monto a asignar para el FEES en determinado año por parte del Poder Ejecutivo.

La determinación del monto a presupuestar para el FEES del año 2019 es resultado directo de lo dispuesto por el artículo 85 de la Constitución Política, pues corresponde estrictamente al monto del FEES del período vigente, ajustado únicamente por la variación en el poder adquisitivo de la moneda, según las estimaciones oficiales contenidas en el programa macroeconómico emitido por el Banco Central.

Como consecuencia, se da en el presente caso el concurso de dos violaciones constitucionales contenidas en la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018:

Violación del artículo 85 de la Constitución Política, por asumir el Poder Legislativo competencias no autorizadas constitucionalmente para disminuir la partida correspondiente al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal, incorporada por el Poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto de egresos de la República, en detrimento de las potestades constitucionales señaladas para el Poder Ejecutivo por el párrafo cuarto del mismo artículo 85.

Violación constitucional por omisión al no haber sido incorporado en el artículo 2? de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, el monto del FEES preceptuado por el artículo 85 de la Constitución Política, esto es, una partida correspondiente al FEES vigente en el presente año, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda.

PETITORIÍA:

Con fundamento en todo lo expuesto, solicitamos a la Sala Constitucional dar trámite a la presente acción de inconstitucionalidad, para lo cual aportamos copias de ley, y acoger la inconstitucionalidad acusada y reclamada contra el artículo 22 de la Ley N29632 declarando en sentencia:

A.- La legitimación que poseen las instituciones de educación superior universitaria estatal para la interposición de la presente acción de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, publicada en el Alcance 207 a La Gaceta (Diario Oficial) número 230 del 11 de diciembre de 2018.

B.- La inconstitucionalidad de la reducción (en 10.000 millones de colones) que el Poder Legislativo ha hecho de la partida incorporada por el Poder Ejecutivo en el proyecto de presupuesto (por 511,154,72 millones de colones), efectuada durante la tramitación del proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019. Lo anterior como consecuencia de una intervención indebida del Poder Legislativo en el ámbito de las competencias constitucionales asignadas por el artículo 85 al Poder Ejecutivo, que mediante acuerdo con las instituciones de educación superior universitaria estatal suscrito el pasado 13 de julio de 2018, determinaron la asignación constitucional para el FEES correspondiente al año 2019 en la suma de 511.154,72 millones de colones, monto que corresponde al presupuesto asignado en el año 2018, tomando en cuenta la estimación del 3%, prevista como inflación para el año 2019.

C.- La inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 20138, por no haber incorporado la partida correspondiente al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal (FEES) en los términos preceptivos y obligatorios contenidos en el artículo 85 de la Constitución Política, esto es, una partida correspondiente al FEES vigente en el presente año, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda, variación que ha sido fijada en un tres por ciento de inflación, de conformidad con el programa macroeconómico publicado por el Banco Central de Costa Rica.

D.- Dimensionar los efectos de la sentencia que acoja la presente acción previniendo tanto al Poder Ejecutivo como a la Asamblea Legislativa a incluir por medio de un presupuesto extraordinario del año 2019 los fondos necesarios para incorporar los 10.000 millones de colones que fueron inconstitucionalmente rebajados de las partidas destinadas a la asignación que constitucionalmente corresponde para el Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal (FEES) de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Constitución Política.

D.- Prevenir tanto al Poder Ejecutivo como a la Asamblea Legislativa de abstenerse de realizar acciones u omisiones que impliquen incumplir durante el proceso de formulación, discusión y aprobación del presupuesto de egresos de la República, el monto del FEES que debe ser incluido según los términos señalados por el artículo 85 de la Constitución Política.

DOCUMENTOS:

Acompañamos a la presente acción de inconstitucionalidad los siguientes documentos:

1. Documentos que acreditan nuestras personerías
2. Copia de la Ley N26162 del 30 de noviembre de 1977
3. Acuerdo de financiamiento del FEES suscrito el 13 de julio de 2018
4. Copia del programa macroeconómico publicado por el Banco Central de Costa Rica
5. Copia del artículo 22 de la Ley N29632 del 28 de noviembre de 2018, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2019, (Tomo ll, página 521)

NOTIFICACIONES:

Oiremos notificaciones mediante el correo electrónico gbaudritfWconare.ac.cr, debidamente autorizado al efecto, asociado al celular 8388-5148.

San José, 22 de enero de 2019

Enviado por M.Sc. Efraín Cavallini Acuña, Asesor Comunicación, Rectoría UNA.

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