Por Manuel Hernández
“Realmente es tan fácil borrar del mapa las instituciones democráticas” (Cómo mueren las democracias)
No hay que ser experto en derecho constitucional o laboral, para comprender los ostentosos y graves vicios de constitucionalidad que encierra el Proyecto de Ley Marco de Empleo Público.
1.- Un paradigma autoritario de las relaciones laborales radicado en la prohibición de la negociación colectiva
Recordemos que la gobernanza total del empleo público, que ese proyecto le atribuye a MIDEPLAN, comprende los principales componentes de la relación de empleo: desde el reclutamiento y selección del personal, pasando por la promoción interna, concursos, formación, la evaluación del desempeño, y desde luego, las remuneraciones, con su producto superestrella: el impresentable salario único global.
La regulación unilateral y preceptiva de estos componentes de la relación de empleo, cuya aplicación sería obligatoria para las entidades públicas, sujetas al imperio absoluto de MIDEPLAN, implica una prohibición de negociar todos estos extremos laborales.
Asimismo, el proyecto determinó, de manera expresa, la radical prohibición de negociar las remuneraciones y cualquier extremo que signifique un gasto que incremente los presupuestos públicos de la Nación o las instituciones.
Entonces, se deja en total interdicción la negociación colectiva de esos componentes, las remuneraciones y cualquier mejora o beneficio laboral, de carácter económico, enervándose la negociación de aquello que constituye el “espacio vital de la contratación colectiva”, su núcleo esencial.
2.- Los alcances de la Libertad Sindical y la negociación colectiva en la Administración Pública, definidos en la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CORTEIDH)
Aquellas regulaciones del proyecto contravienen frontalmente la recientísima Opinión Consultiva de la CORTEIDH OC-27-21, la cual determinó que en el ámbito de la Administración Pública, resulta aplicable el Convenio N°98, N°154 OIT, y específicamente, el C.151 OIT, sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública (1978).
La Opinión Consultiva señala que “la intervención del Estado para limitar la negociación colectiva, violenta el derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y formular su programa.”
Concretamente, la CORTEIDH determinó “que el Estado debe dar prioridad a la negociación colectiva como medio para solucionar conflictos respecto de la determinación de condiciones de empleo en la administración pública”.
Y como si lo anterior fuera poco, refiriéndose a las remuneraciones de los funcionarios públicos, de manera categórica, dispuso que en contextos de estabilización económica, los Estados “deben (…) privilegiar la negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo de sus funcionarios, en lugar de promulgar unas leyes que limiten los salarios en el sector público.”
Sin necesidad de hacer mucho análisis dialéctico acerca de los alcances de esta Opinión Consultiva, se llega a sostener y concluir que el Proyecto de Empleo Público va a contrapelo de las obligaciones internacionales que tiene el Estado de Costa Rica en materia de Libertad Sindical.
3.- Consecuencias prácticas de la Opinión Consultiva
Esta Opinión de la CORTEIDH no se trata simplemente de una interpretación abstracta, de un ejercicio académico, sino que tiene una serie de consecuencias prácticas, de la mayor trascendencia jurídica.
En primer lugar, hay que destacar que la Opinión estableció que las obligaciones internacionales de los Estados, en el campo de la Libertad Sindical, comprensiva del derecho de negociación colectiva y huelga, “son de exigibilidad inmediata”; es decir, tienen una eficacia directa, sin perjuicio de que su ampliación y perfeccionamiento sea progresivo.
En segundo lugar, de conformidad con el artículo 1° y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Estado de Costa Rica tiene, por tanto, una doble obligación: por una parte, respetar la libertad sindical y garantizar su pleno disfrute, y por otra parte, modificar y adecuar su legislación nacional al contenido de este histórico pronunciamiento.
Este deber demanda la adopción de medidas en dos vertientes: por un lado, la supresión de las normas y prácticas que entrañen violación de las garantías de libertad sindical, y por otro lado, la promulgación de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.
En tercer lugar, la Opinión impone a los Estados el deber de realizar el correspondiente control de convencionalidad:
“Precisamente, respecto a la adopción de dichas medidas, esta Corte ha reconocido que todas las autoridades de un Estado Parte en la Convención tienen la obligación de ejercer un control de convencionalidad, de forma tal que la interpretación y aplicación del derecho nacional sea consistente con las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos”.
En atención a esta obligación, la Sala Constitucional, que en los próximos días, tiene que resolver las consultas facultativas de constitucionalidad del Proyecto de Ley Marco de Empleo Público, no puede omitir la aplicación de este control de convencionalidad, a menos que haga incurrir en responsabilidad internacional a nuestro país.
Mientras tanto, la democracia ha quedado temporalmente en suspenso, hasta que la Sala se pronuncie, que dada la gravedad de los vicios de constitucionalidad del proyecto, no se podría razonablemente esperar otra cosa que no sea que el Tribunal salvaguarde el Estado Social y Democrático y garantice la supremacía de los Derechos Fundamentales.
En este trance, no sólo se juega, en definitiva, la suerte de la democracia, sino que el Tribunal Constitucional se juega su propia credibilidad y legitimidad.
Publicado en el Semanario Universidad, compartido con SURCOS por el autor.
