Etiqueta: principio de legalidad

ACSS recurre la negativa de la CCSS a desglosar ingresos y gastos del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento

Escrito en 11/10/2026. Publicado en Salud.

SURCOS publica la novena entrega de la serie de la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) sobre las finanzas de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y el uso de los fondos del seguro social obligatorio.

Antecedentes de la serie

En la parte 5, la ACSS pidió cuentas a la CCSS por los aportes que el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) hace al Seguro de Salud para cubrir la atención médica de las personas pensionadas. Según la organización, esos aportes se hacen sin sustento legal, porque la Ley 5905 establece que el déficit de ese seguro debe cubrirlo el Estado.
En la parte 6, la ACSS solicitó al auditor interno de la CCSS un criterio independiente sobre la legalidad de esos aportes y sobre el cobro al Estado del déficit del seguro de salud de las personas pensionadas.
En la parte 7, la ACSS exigió a la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS respetar el principio de legalidad y presentar los ingresos, gastos y resultados del Seguro de Salud separados según cada régimen o modalidad de aseguramiento.
En la parte 8, la organización pidió a la Dirección Jurídica de la CCSS garantías de que sus criterios se apegan al bloque de legalidad. Le recordó un dictamen de 2008 según el cual los fondos del seguro social obligatorio (Ley 17) no pueden financiar gastos de otras leyes especiales.

Lo nuevo en esta entrega

La ACSS señala que el 1.° de octubre recibió el oficio PE-DAE-0965-2026 de la Dirección Actuarial y Económica. En él, la Dirección sostiene que la valuación actuarial analiza el Seguro de Salud “de manera integral”, con base en el artículo 32 de la Ley Constitutiva de la CCSS y en criterios de la Dirección Jurídica, y que el desglose por modalidad de aseguramiento se hace solo “con fines de análisis y presentación”.

La ACSS considera que esa respuesta niega de forma implícita la información solicitada y que mezcla en el seguro social obligatorio los ingresos y gastos de leyes especiales que, a su juicio, son obligaciones del Estado. Se refiere a la Ley 5349 (asegurados por el Estado), la Ley 5905 (pensionados) y la Ley 7374 (primer nivel de atención). Por eso, el 5 de octubre interpuso un recurso de revocatoria con apelación en subsidio. En él:

solicita los balances de ingresos y gastos del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento para 2023 y 2024, con una línea separada para lo que corresponde al Estado según la Ley 7374;
pide que esa información se incluya en futuras valuaciones actuariales;
consulta si la Dirección Actuarial informó a la Junta Directiva de la CCSS los resultados de las valuaciones de 2021 y 2023 que, según la ACSS, muestran el uso de fondos del seguro social obligatorio para financiar gastos de esas leyes especiales.

La ACSS invoca los artículos 11, 27, 30 y 73 de la Constitución Política y el artículo 7 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, que declara de interés público la información sobre el uso de los fondos públicos. Lamenta además que la Dirección Actuarial no participara en la reunión celebrada el 2 de octubre en la Presidencia Ejecutiva de la CCSS.

A continuación, SURCOS comparte el comunicado completo de la ACSS.

ACSS interpone recursos de revocatoria y de apelación contra negativa de la Dirección Actuarial de la CCSS de entregar información de interés público

(Parte 9)

Esta publicación constituye la novena entrega de la serie que ha venido publicando SURCOS Digital. Recordamos que en la Parte 7 se informó que la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) solicitó a la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS apegarse al principio de legalidad y entregar información de las finanzas del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento, la cual es de interés público conforme al artículo 30 de la Constitución Política.

No obstante, el 1.° de octubre de 2026, se recibió el oficio PE-DAE-0965-2026 firmado por M.Sc. Carolina González Gaitán, directora de la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS, que en esencia ignora la petición de la ACSS de honrar los principios de legalidad y rendición de cuentas que rige a la Administración Pública y violenta el derecho al acceso a información de interés público, pues en esencia dice lo siguiente (El oficio está disponible aquí: PE-DAE-0965-2026):

“Se considera pertinente destacar que la Valuación Actuarial del Seguro de Salud analiza la situación financiera y actuarial de dicho seguro de manera integral, considerando las diferentes modalidades de aseguramiento que concurren en este, en lugar de tratar cada modalidad de aseguramiento como regímenes individuales, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el marco normativo aplicable y los criterios legales emitidos por la Dirección Jurídica de la Institución.

En consecuencia, la identificación o desagregación de determinados ingresos y gastos por modalidad de aseguramiento que se elabora en el estudio, se realiza con fines de análisis y presentación y no implica la existencia de regímenes financieros, reservas o mecanismos de financiamiento independientes para cada una de las modalidades de aseguramiento, sino que tiene el propósito de mostrar el nivel de consumo y aporte de cada una de las modalidades, permitiendo inferir el nivel de solidaridad dentro del Régimen o Seguro de Salud y proveer de información a las autoridades superiores para la toma de decisiones.”

Como puede verse en el texto anterior, la CCSS, en palabras de la directora actuarial, está metiendo los ingresos y gastos que corresponden a leyes especiales (Ley N° 5349, Ley N° 5905 y Ley N° 7374, entre otras), como si fueran del seguro social obligatorio regulado por la Ley Constitutiva de la CCSS, con lo cual, a juicio de la ACSS, se ocultaría el uso de fondos del seguro social obligatorio para cubrir gastos de esas leyes especiales, que esencialmente son obligaciones del Estado, violentando el tercer párrafo del artículo 73 de la Constitución Política, el artículo 1 de la Ley Constitutiva de la CCSS y dejando a la vuelta de la esquina la quiebra del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM).

Indica, además la directora actuarial, que se apoya en “criterios legales emitidos por la Dirección Jurídica de la Institución”. Recordemos que la ACSS le solicitó a la Dirección Jurídica de la CCSS que sus criterios se fundamenten en el bloque de legalidad y le solicitó suministrar algunos de sus dictámenes jurídicos, sin haberse recibido aún una respuesta (Ver publicación en Parte 8).

También la directora actuarial de la Caja omitió el suministro de la información de interés público que se le solicitó, que consiste en los gastos, los ingresos y los excedentes o faltantes del seguro de salud según cada ley que regula a los diferentes seguros y programas de salud que administra la CCSS.

Dado lo anterior, la ACSS interpuso un recurso de revocatoria contra esas pretensiones y omisiones de la directora de la Dirección Actuarial de la CCSS y le solicitó información adicional. Además, dejó interpuesto un recurso de apelación ante el superior jerárquico en el caso de que rechace el recurso de revocatoria. A continuación, se publica el texto completo del recurso de revocatoria con apelación en subsidio:

“5 de octubre de 2026 ACSS-022-2026

Señora Carolina González Gaitán, directora

DIRECCIÓN ACTUARIAL Y ECONÓMICA-1112

CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

Asunto: Recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra negativa a entregar información de interés público y decisión de incluir los ingresos y gastos de leyes especiales como si fueran del seguro social obligatorio de Ley N° 17 comunicados en el oficio PE-DAE-0965-2026 del 30 de setiembre de 2026 y solicitud de información

Estimada señora,

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) tiene el gusto de dirigirse a usted para saludarla cordialmente y a la vez interponer recurso de revocatoria con apelación en subsidio ante el superior jerárquico contra lo resuelto y comunicado para los puntos SEGUNDO Y TERCERO en su oficio PE-DAE-0965-2026 del 30 de setiembre de 2026, por las razones que se indican a continuación.

Primero. En el punto segundo de nuestro oficio ACSS-013-2026 solicitamos información de interés público sobre cómo se gastan los fondos públicos que la CCSS recauda conforme a las leyes N° 17 “Ley Constitutiva de la Caja”, N° 5349 “Universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad”, N° 5905 “Pensionados Protegidos por el Seguro de Enfermedad y Maternidad”, N° 7374 “Aprobación de los contratos de préstamo suscritos con el Banco Interamericano de Desarrollo para el Programa de mejoramiento de los servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela” y N° 7983 “Ley de Protección al Trabajador”. El cuadro de información que solicitamos usted lo transcribe en su oficio DAE-0965-2026; pero se ha negado implícitamente a la entrega de la información alegando razones que no son de recibo, negándonos el derecho que tenemos como ciudadanos y como organización, a conocer información de interés público y con toda transparencia como se están gastando los aportes que realizamos toda una vida para la CCSS, lo cual violenta los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. El artículo 27 indica “ARTÍCULO 27.- Se garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución” y el artículo 30 establece (suplimos el destacado): “ARTÍCULO 30.- Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público. Quedan a salvo los secretos de Estado.” No hemos tenido conocimiento que se haya declarado secreto de Estado la forma como se gastan los fondos que la CCSS recibe de conformidad con el artículo 22 de la Ley Constitutiva de la CCSS para los fines indicados en los artículos 1, 2, 3, 32 al 35 de esa misma ley y los fines ordenados en el primer párrafo del artículo 73 de la Constitución Política. Tampoco hemos tenido conocimiento que los fondos que la CCSS recibe de conformidad con los artículos 2 y 7 de la Ley N° 5349 y el artículo 6 de la Ley N° 7374 para los fines que se indican en el artículo 2 de la Ley 5349 hayan sido declarados como secreto de Estado. Mucho menos hemos escuchado que los dineros que la CCSS recibe de conformidad con el artículo 1 de la ley 5905 y el artículo 9 de la ley 7374, para los fines indicados en esas mismas leyes, hayan sido declarados como secreto de Estado. Esto no es ninguna sorpresa, pues la CCSS, como institución pública está obligada a rendir cuentas a los ciudadanos, principalmente en asuntos de interés público como este. El artículo 11 de la Constitución dice (el destacado es nuestro):

“ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

El artículo 7 de la ley N° 8422 “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública” dice textualmente lo siguiente, sobre lo que aquí interesa (el destacado es nuestro):

“Artículo 7º—Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos.”

Lo que usted indica en su oficio que textualmente dice: “Al respecto, se pone a disposición el informe de la valuación actuarial del Seguro de Salud con corte a diciembre 2023, en donde se puede apreciar, como se indicó en el párrafo anterior, la identificación o desagregación de determinados ingresos y gastos por modalidad de aseguramiento”, no es lo que estamos solicitando. En efecto, en la sección “9.5 Resultados por modalidad de aseguramiento” de ese estudio actuarial solo vienen los siguientes dos cuadros, en las páginas 221 y 222:

Ninguno de esos dos cuadros tiene montos de ingresos y gastos y mucho menos indican cuanto se gastó por la aplicación de los artículos 7 y 8 de la Ley 7374, ni cuanto se recaudó o se esperaba recaudar de conformidad con el artículo 9 de la Ley 7374.

No estamos solicitando nada que la CCSS no tenga disponible. En la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2021 EST-0076-2022” Versión 1 de julio de 2022 –la cual cuenta con su firma digital- aparece el siguiente cuadro, en la página 91:

Fuente: Cuadro 41 de https://www.ccss.sa.cr/documentos/financieros/assets/docs/actuarial/01.pdf

El problema que tiene el Cuadro 41 anterior, es que no incluye de manera separada el gasto incurrido por la CCSS en el primer nivel de atención de la salud de conformidad con los artículos 7 y 8 de la Ley 7374, ni tampoco incluye en una línea separada los ingresos del artículo 9 de la Ley N° 7374. Estos rubros -ingresos y gastos de Ley N° 7374- no se pueden incluir en ninguna de las modalidades “Asalariados”, “Independientes”, “Voluntarios”, ni “Pensionados”; pues de conformidad con el artículo 9 de esa misma Ley, dicho costo es por cuenta del Estado. Si se sigue haciendo como ya se hizo en el Cuadro N° 41 anterior, se estaría incurriendo en un acto inconstitucional, por ser contrario al principio de legalidad

Ignoramos los motivos por los cuales en la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2023 EST- 0020-2026, Versión 01, febrero de 2026” se omitió incluir dicho cuadro 41, motivo por el cual lo estamos solicitando; pero pedimos que se incluya en una línea separada lo que corresponde a la Ley 7374, pues como dijimos, de conformidad con el principio de legalidad, no es legal que se cargue como un costo que tengan que pagar los asalariados, ni los independientes, ni los voluntarios, ni los pensionados; sino que lo correcto es que se incluya en una línea separada que es por cuenta del Estado.

Insistimos, pedimos la siguiente información de interés público, a la cual le estamos agregando la línea “Asegurados por el Estado”, ya que, por error involuntario, no lo incluimos en nuestro oficio ACSS-013-2026:

Balances actuariales del Seguro de Salud según modalidad de aseguramiento– Millones de colones

*Modalidad de aseguramiento*	*Año 2023: ingresos y gastos efectivos*			*Año 2024: ingresos y gastos proyectados*
*Modalidad de aseguramiento*	*Ingresos* *(1)*	*Gastos* *(2)*	*Balance* *(1) – (2)*	*Ingresos* *(3)*	*Gastos* *(4)*	*Balance* *(3) – (4)*
Asalariados
Trabajadores independientes
Asegurados voluntarios
Pensionados
Asegurados por el Estado
Artículos 7, 8 y 9 de la Ley N° 7374
*Total*

Segundo. En el punto Tercero de su oficio usted dice “lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el marco normativo aplicable y los criterios legales emitidos por la Dirección Jurídica de la Institución.” Recuerde que ese artículo 32 aplica solo para la Ley Constitutiva de la Caja N° 17, pues dice así (suplimos el destacado):

“Artículo 32.- La Junta Directiva formará con los capitales y rentas que se obtengan de acuerdo con esta ley, dos fondos: uno para beneficios y gastos del régimen de reparto y otro para beneficios y gastos del régimen de capitalización colectivo.”

Como puede leerse, dice “de acuerdo con esta ley”, esa Ley es la ley 17, que en su artículo 1 dice (suplimos el destacado):

“Artículo 1.- La institución creada para aplicar los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.

La Caja es una institución autónoma a la cual le corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente.

Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas.”

Siendo condescendientes, podríamos incluir dentro de la Ley N° 17 a los asegurados del seguro por cuenta propia (trabajadores independientes, asegurados voluntarios y por convenios) aunque estos no sean del seguro social, pues no son asalariados; es decir, carecen de patrono; no obstante, son mencionados en los artículos 3 y 22 de dicha ley y al igual que los trabajadores asalariados, cuentan con las dos coberturas de salud y de pensiones, por lo cual, según el artículo 32 de esa misma ley, esos ingresos deben dividirse en dos partes, una para salud (reparto) y la otra para pensiones (capitalización colectiva). Esta separación también es requerida de conformidad con el artículo 43 de la misma ley.

Es decir, la Ley Constitutiva de la CCSS N° 17, es la ley del seguro social obligatorio; no es la Ley de Universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad (Ley N° 5349), no es la Ley del Seguro de Salud de los Pensionados (Ley N° 5905) y tampoco es la Ley que trasladó a la CCSS el primer nivel de atención de la salud (Ley 7374) y que usted pretende ignorar en su oficio y meterlas en el mismo canasto del seguro social obligatorio para, presuntamente ocultar lo que prohíbe el artículo 1 de la ley constitutiva de la CCSS, que dice: “Los fondos y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe expresamente”. Estos seguros son “los seguros sociales”, no son los programas o seguros creados por otras leyes especiales de la seguridad social ya citadas en abundancia. Los seguros sociales son una parte de la seguridad social, no son lo mismo como es de todos conocido. Queremos comprobar que esos fondos de los seguros sociales obligatorios no se están transfiriendo ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación; es decir, los fines indicados en los artículos 2 y 3 de esa misma ley (N° 17) y los fines indicados en el artículo 73 de la Constitución Política. Por eso es que le estamos solicitando el cuadro de los gastos y los ingresos según modalidad de aseguramiento y del primer nivel de atención de la salud por cuenta del Estado y porque la Administración Pública -de la cual la CAJA es parte- está obligada a la rendición de cuentas y los ciudadanos tienen el derecho a exigir rendición de cuentas conforme con los artículos 9 y 11 de la Constitución Política.

Los regímenes creados por las leyes N° 5349 y N° 5905 tienen la cobertura única de salud, no tienen la cobertura de pensiones, por lo tanto, los fondos que se obtienen de conformidad con esas dos leyes no requieren separarse en dos como en caso del seguro social, pues como dijimos, esos ingresos son únicamente para financiar los gastos de las dos coberturas de salud creadas por esas dos leyes (N° 5349 y N° 5905). Lo mismo sucede con los programas del primer nivel de atención de la salud trasladados a la CCSS por la Ley N° 7374, no tienen cobertura de pensiones, por lo que los fondos que se obtengan de conformidad con el artículo 9 de la Ley N° 7374 no requieren la separación en dos, ya que íntegramente son para financiar los nuevos costos asumidos por la CCSS en el primer nivel de atención de la salud.

En resumen, la pretensión de incluir los ingresos y los gastos de los programas de salud creados por las leyes N° 5349, N° 5905 y N° 7374 dentro del alcance de la Ley Constitutiva de la CCSS -seguro social obligatorio-, es inconstitucional, pues viola el principio de legalidad.

Por lo tanto, insistimos en que en futuras evaluaciones actuariales del seguro de salud se presenten, por transparencia y rendición de cuentas, los balances según modalidad de aseguramiento.

Además, pedimos rectificar la pretensión de esa Dirección de incluir los ingresos y los gastos de los programas de salud creados por las leyes N° 5349, N° 5905 y N° 7374, como si fueran gastos e ingresos de la Ley N° 17.

Tercero. Lamentamos que en la reunión celebrada en la Presidencia Ejecutiva de la CAJA el 2 de octubre de 2026, según fue comunicado mediante el oficio PE-4965-2026 del 29 de setiembre de 2026, no se contara con su participación ni con la de un representante designado por esa Dirección. Lo anterior llama nuestra atención, particularmente porque dicho oficio fue conocido por usted y, de hecho, es expresamente mencionado en su comunicación.

Sin perjuicio de lo anterior, estimamos que la participación de esa Dirección en espacios de análisis y coordinación resulta especialmente valiosa para avanzar en la atención de los asuntos planteados y fortalecer el entendimiento entre las diferentes unidades de la Caja y las organizaciones sociales y de asegurados. En ese sentido, consideramos que la ausencia de representación en esa oportunidad no parece consistente con la disposición de colaboración que se indica en su oficio, cuando se señala que “se externó la disposición de esta Dirección para participar y colaborar con la atención de lo solicitado en el oficio ACSS-007-2026”.

Confiamos, no obstante, en que existirán oportunidades futuras para retomar este intercambio de manera directa y constructiva, de forma que esa disposición de colaboración pueda materializarse en acciones concretas que contribuyan al adecuado conocimiento y atención de los temas planteados; en particular, para realizar el estudio actuarial indicado en el punto 7 de nuestro oficio ACSS-007-2026.

Petitoria

Primero. Interponemos recurso de revocatoria contra su negativa a entregarnos los balances del seguro de salud según modalidad de aseguramiento de los años 2023 y 2024, según lo comunicado en su oficio PE-DAE-0965-2026 del 30 de setiembre de 2026. Así mismo, pedimos dejar sin efecto la decisión de esa Dirección comunicada en el oficio PE-DAE-0965-2026 de incluir bajo el alcance del artículo 32 de la Ley Constitutiva de la CCSS los fondos que se recaudan bajo las leyes N° 5349, N° 5905 y N° 7374. Solicitamos de conformidad con los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición y el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la siguiente información de interés público (aclaramos la ley que rige a cada modalidad o seguro):

Balances actuariales del Seguro de Salud según modalidad de aseguramiento– Millones de colones

*Modalidad de aseguramiento*	*Año 2023: ingresos y gastos efectivos*			*Año 2024: ingresos y gastos proyectados*
*Modalidad de aseguramiento*	*Ingresos* *(1)*	*Gastos* *(2)*	*Balance* *(1) – (2)*	*Ingresos* *(3)*	*Gastos* *(4)*	*Balance* *(3) – (4)*
Asalariados Ley N° 17
Trabajadores independientes leyes N° 17 y N° 7983
Asegurados voluntarios leyes N° 17 y N° 7983
Pensionados ley N° 5905
Asegurados por el Estado leyes N° 5349 y otras
Artículos 7, 8 y 9 de la Ley N° 7374
*Total*

En adición, pedimos que, en futuras evaluaciones actuariales del seguro de salud, se muestren los balances según modalidad de aseguramiento incluyendo las líneas que se indican en el cuadro anterior.

Segundo. En el caso de rechazar nuestro recurso de revocatoria, dejamos interpuesto recurso de apelación ante el superior jerárquico, a quien le hacemos las mismas peticiones del punto Primero anterior.

Tercero. También pedimos que nos informe si usted como Subdirectora de la Dirección Actuarial, o el Sr. Luis Guillermo López Vargas como Director de esa misma Dirección, cuando presentaron ante la Junta Directiva de la CCSS los resultados de la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2021, EST-0076-2022” le informaron a la Junta Directiva de la CCSS los resultados del Cuadro 21 de la página 91 del informe de esa valuación, que muestran que en el año 2021 se usaron fondos del seguro social obligatorio para financiar gastos de otras leyes especiales, específicamente gastos de las leyes N° 5349, N° 5905 y N° 7374. En el caso de que lo hayan informado, pedimos que nos indique el número de artículo y de sesión de Junta Directiva de la Caja en que lo expusieron y en el caso de que no lo hayan informado, pedimos que nos informe las razones por las cuales lo omitieron.

Cuarto. En adición solicitamos que nos informe si usted como Directora de la Dirección Actuarial, cuando presentó ante la Junta Directiva de la CCSS los resultados de la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2023, EST-0020-2026, Versión 01, febrero de 2026” le informó a la Junta Directiva de la CCSS los resultados de los Cuadros 48 y 49 de esa valuación, que muestran algo similar a lo mostrado en el Cuadro 41 del estudio actuarial del año 2021, solo que en el estudio más reciente se omitieron los montos de gastos, ingresos y excedentes o faltantes por modalidad de aseguramiento; sin embargo, esos dos cuadros muestran que en 2024-2028 se continúan usando fondos del seguro social obligatorio para financiar gastos de otras leyes especiales, específicamente gastos de las leyes N° 5349, N° 5905 y N° 7374. En el caso de que lo haya informado, pedimos que nos indique el número de artículo y de sesión de Junta Directiva de la Caja en que lo expuso y en el caso de que no lo haya informado, pedimos que nos informe las razones por las cuales lo omitió.

Notificaciones: Al correo acss.junio.2022@gmail.com

Sin otro particular, nos despedimos deseándole muchos éxitos en sus funciones.

Atentamente,

Por AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Dr. Alfredo Ramírez Montero
Lic. Carlos Eduardo González Arroyo
Lic. Jorge García Araya
M.Sc. Rodrigo Arias López

Lic. Olger Sánchez Carrillo, Auditor Interno.

La ACSS continuará informando sobre las gestiones que realice y respuestas que reciba de la Administración de la CCSS.

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Lic. Edgar Mesén Sánchez
M.Sc. Rodrigo Arias López

ACSS pregunta a la Dirección Jurídica de la CCSS si cambió su criterio sobre el uso de fondos del seguro obligatorio en programas de leyes especiales (Parte 8)

Escrito en 07/10/2026. Publicado en Salud.

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) presenta la octava entrega de la serie que SURCOS viene publicando sobre sus gestiones ante la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en torno al financiamiento de los seguros sociales.

En entregas anteriores, la ACSS cuestionó que el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) traslade al Seguro de Enfermedad y Maternidad un 5% de cotización que, según la organización, debería cubrir el Estado (parte 5). También reclamó al auditor interno de la CCSS un criterio independiente sobre la legalidad de esos aportes (parte 6). En la parte 7 pidió a la Dirección Actuarial y Económica desglosar las finanzas del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento y separar el costo del primer nivel de atención, que corresponde al Estado.

En esta entrega, la ACSS da a conocer el oficio ACSS-016-2026, del 22 de setiembre, dirigido al director jurídico de la CCSS, Gilberth Alfaro Morales, y a los abogados Guillermo Mata Campos e Ileana Badilla Chaves.

En el oficio, la ACSS recuerda que la CCSS administra, además del seguro social obligatorio (Ley Constitutiva N.° 17 y artículo 73 de la Constitución), otros seguros y programas de salud creados o trasladados por leyes especiales. Entre ellos están el seguro de las personas aseguradas por cuenta del Estado (Ley N.° 5349), el de las personas pensionadas (Ley N.° 5905) y el primer nivel de atención (Ley N.° 7374). Según la organización, la Constitución y una sentencia de la Sala Primera prohíben usar los fondos del seguro obligatorio para financiar esos programas.

La ACSS sostiene que un dictamen de la propia Dirección Jurídica de 2008 (D.J. 3519-08) estableció con claridad esa prohibición, pero que dictámenes posteriores, de 2015 y 2017, fueron interpretados por la Administración como si permitieran manejar el Seguro de Salud como un único régimen, sin balances por modalidad. Con base en un informe de la Auditoría Interna de 2017, señala que el propio abogado Guillermo Mata aclaró entonces que la contribución de cada modalidad debe establecerse según sus costos. Aun así, afirma que la Valuación Actuarial del Seguro de Salud 2023 sigue apoyándose en los criterios de 2015 y 2017, y no presenta ingresos, gastos ni balances por modalidad.

La ACSS también responde al oficio GA-DJ-09281-2026, con el que la Dirección Jurídica remitió a la Gerencia de Pensiones su consulta de la parte 5 sobre el aporte del IVM al Seguro de Salud. Según la organización, se trata de un asunto estrictamente jurídico, que corresponde a la Dirección Jurídica.

Por eso, solicita a la Dirección Jurídica que informe si cambió el criterio de 2008 y por qué razones legales; que aclare si sus oficios posteriores autorizan a no hacer balances por modalidad o a usar fondos del seguro obligatorio en programas especiales; y que entregue varios oficios y el dictamen jurídico que respaldó la reforma de 2005 al artículo 3 del Reglamento del IVM. Pide además que garantice que sus criterios se apegan estrictamente al bloque de legalidad y que, si no es competente para alguna petición, la traslade a la instancia correspondiente.

A continuación, SURCOS comparte el comunicado completo de la ACSS.

ACSS le pide a la Dirección Jurídica de la CCSS garantía de que sus criterios se apegan al principio de legalidad que rige al seguro social obligatorio y a otros seguros de salud

(Parte 8)

Esta publicación constituye la octava entrega de la serie divulgada por Surcos Digital. En la Parte 7 se informó que la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) solicitó a la Dirección Actuarial de la CCSS apegarse al principio de legalidad e información de interés público relacionado con las finanzas del seguro de salud según modalidad de aseguramiento.

En esta ocasión se da a conocer una nueva gestión impulsada por la ACSS, que mediante el oficio ACSS-016-2026, del 22 de setiembre de 2026, dirigido al Licenciado Gilberth Alfaro Morales, Director, Licenciado Guillermo Mata Campos, Abogado y Licenciada Ileana Badilla Chaves, Abogada, todos de la Dirección Jurídica de la CCSS, hace un recuento de la normativa constitucional y legal que regula el seguro social obligatorio (Ley Constitutiva de la CCSS) y las coberturas de salud que fueron asignadas a la CCSS por otras leyes especiales, como la ley N° 5349 del seguro de salud de los asegurados por cuenta del Estado, la ley del seguro de salud de los pensionados N° 5905 y la Ley N° 7374 sobre el primer nivel de atención de la salud trasladado a la CCSS.

También la ACSS hace un repaso de criterios emitidos por la Dirección Jurídica, en particular un dictamen de 2008 que aclara con meridiana claridad que el dinero de los seguros sociales obligatorios de la Ley N° 17, no puede ser usado para financiar gastos de otras leyes especiales; pero que posteriormente, otros oficios de la misma Dirección Jurídica parecen modificar ese criterio de 2008.

Por lo tanto, la ACSS le pide a la Dirección Jurídica de la CCSS información sobre el eventual cambio de criterio y garantía de que estos se apeguen al principio de legalidad.

A continuación, se transcribe el texto del oficio ACSS-016-2026:

“22 de setiembre de 2026 ACSS-016-2026

Licenciado Gilberth Alfaro Morales, Director

Licenciado Guillermo Mata Campos, Abogado

Licenciada Ileana Badilla Chaves, Abogada

DIRECCIÓN JURÍDICA

CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

Asunto: Petición, solicitud de información y comentarios en relación con el oficio GA-DJ-09281-2026 del 4 de setiembre de 2026

Estimados señores, estimada señora,

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) tiene el gusto de dirigirse a ustedes para saludarlos cordialmente y a la vez solicitarles lo siguiente.

Considerando

Como es del conocimiento de ustedes, la CCSS administra, además del seguro social obligatorio creado por la Ley Constitutiva de la CCSS n.° 17 y el artículo 73 de la Constitución Política, otros seguros y programas de salud creados o trasladados a la Caja por leyes especiales (Artículo 2 y 7 de Ley n.° 5349 Universalización del Seguro de Enfermedad y maternidad; Ley n.° 5905 Pensionados Protegidos Seguro de Enfermedad y maternidad, artículos 7, 8 y 9 de Ley n.° 7374: Aprobación de los contratos de préstamo suscritos con el Banco Interamericano de Desarrollo para el Programa de mejoramiento de los servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela, entre otras). De conformidad con el párrafo tercero del artículo 73 constitucional y la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Expediente 13-006261-1027-CA, Resolución Nº 00197 – 2018), la CCSS tiene prohibido usar los fondos y las reservas del seguro social obligatorio para financiar el costo de los regímenes y programas de salud creados por esas leyes especiales.

En tal sentido, el seguro de salud incluye diversas modalidades de aseguramiento, cada una de ellas tiene su ley de creación y sus propias fuentes de financiamiento. Así lo ha indicado esa Dirección Jurídica en varios dictámenes, entre ellos el n.° D.J. 3519-08 del 7 de mayo de 2008. No obstante, también esa Dirección Jurídica emitió otros dictámenes que generaron cierta confusión o controversia, en particular, a la Auditoría Interna y la Administración de la CCSS, tal y como consta en el informe ASF-112-2017 de fecha 06-10-2017 que le adjuntamos. En la página 41 de dicho informe dice lo siguiente:

“2) Se inició la sesión de trabajo exponiéndole al Lic. Guillermo, la controversia que está generando que posterior al criterio DJ-3519-08 el cual es claro al indicar que no deben usarse recursos del seguro obligatorio para financiar programas con financiamiento específico de Leyes Especiales, se emitieran los criterios DJ-1820-2015 Y DJ-431-2017, los cuales parecieran tener una línea jurídica distinta. Se resalta que, aunque los 2 últimos criterios no atienden la consulta específica sobre la posibilidad de usar fondos del seguro obligatorio en programa especiales como Asegurados por el Estado, si se relacionan, ya que están orientados a establecer si debe llevarse controles sobre los ingresos versus los costos (balances) de cada modalidad de aseguramiento para poder determinar la suficiencia de la cuota o contribución global de cada una de ellas.”

En la página 42 del mismo informe, dice textualmente:

“La Licda. Mayela Castro, explica de nuevo la controversia (…). Se resalta que aunque estos últimos 2 criterios no atienden la consulta específica sobre la posibilidad de usar fondos del seguro obligatorio en programas especiales como Asegurados por cuenta del Estado, como si lo fue el primero (DJ-3519-08), si se relacionan entre sí, ya que están orientados a establecer si debe realizarse balances (monitorear la relación ingresos/gasto) de cada modalidad de aseguramiento para poder determinar la suficiencia de la cuota o contribución de cada una de ellas, y que la Administración, específicamente la Gerencia Financiera y la Dirección Actuarial, están interpretando una línea jurídica distinta a la sostenida en el DJ-3519-08, ya que al concluirse en dichos criterios que el Seguro de Salud, es un único régimen, la unidades administrativas señaladas, interpretan que el control sobre los ingresos versus costos debe llevarse de forma generalizada, sin determinar ni señalar si los ingresos de cada modalidad de aseguramiento cubren o no los costos o gastos individualmente, es decir por modalidad, ya que presuntamente eso quebrantaría el principio de Solidaridad. Eso a pesar de que el Reglamento del Seguro de Salud, establece que las contribuciones deben establecerse con base en los costos de aseguramiento.”

A pesar de que don Guillermo Mata Campos aclaró que la conclusión o controversia no existe, como consta en el mismo informe, pues en la página 43 dice lo siguiente (destacamos en negrilla y subrayado):

“9) El Lic. Guillermo Mata, señala que entiende ahora lo que le preocupa a la Auditoría y explica: El Seguro por Cuenta del Estado, se maneja institucionalmente como una modalidad de aseguramiento del Seguro de Salud, porque brindamos una protección a la población indigente, no una venta de servicios médicos. Pero el hecho de que sea una protección no implica que no deba cobrarse de acuerdo con los costos que determinen estudios actuariales. La Solidaridad no se puede ver separada del principio de Sostenibilidad Financiera.

Si bien es cierto, una vez que los recursos ingresan a la CAJA, no puede hacerse diferencia en los beneficios que se otorgan a ninguno de los asegurados, la contribución de cada modalidad de aseguramiento debe establecerse con base en los costos de cada modalidad. De esta forma se aplican ambos principios; el de Solidaridad y el principio de Sostenibilidad Financiera.

10) El Lic. Guillermo Mata, solicita a los presentes que se le brinde unos minutos para ir a su oficina y traer un oficio mediante el cual recientemente esa Dirección Jurídica, a solicitud de la Gerencia Financiera, emitió una ampliación del criterio externado en el oficio DJ- 693-2013, el cual considera que puede aportar para aclarar más la postura de esa Dirección Jurídica en los criterios que se están analizando y que en apariencia la administración estaría dando una interpretación distinta.

11) El Lic. Guillermo Mata, regresa a la reunión 15 minutos después y aporta el oficio DJ- 03836-2017 del 30 de junio 2017, el cual corresponde efectivamente a una ampliación de criterio solicitada por la Gerencia Financiera en oficio GF-1460-2017 del 5 de mayo 2017. “

Lo cierto es que la Administración de la CCSS sigue entendiendo que con base en los criterios emitidos por la Dirección a su cargo, no hay ninguna obligación de realizar balances actuariales por modalidad de aseguramiento y por lo tanto, no se puede conocer si se está violando o no el párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política; tampoco se puede saber si hay un déficit que debe asumir el Estado de conformidad con los artículos 2 y 7 de la Ley 5349; ni se puede saber si hay un déficit de conformidad con el artículo 2 de la ley 5905 que también le corresponde al Estado y lo que es peor aún, la Administración de la CCSS, no separa en sus balances el costo generado por la aplicación de los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 7374. Tampoco puede determinarse cómo separar la prima del seguro social obligatorio en los dos tractos que ordenan los artículos 32 y 43 de la Ley Constitutiva de la CCSS.

Lo anterior lo pueden constatar viendo lo que expresan los actuarios de la Dirección Actuarial en las páginas 35 y 36 de la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2023 EST-0020-2026 Versión 01 Febrero, 2026” elaborada por la Dirección Actuarial de la Caja, que textualmente dicen (suplimos la negrilla y el subrayado):

“Por otro lado, en relación con la normativa asociada con las poblaciones cubiertas por leyes especiales, se considera la Ley Nº 7735 y Ley Nº 8312 “Ley General de Protección a la Madre Adolescente”, Ley Nº 8612 “Aprobación de la Convención Iberoamericana de los Jóvenes”, Ley Nº 7374 “Préstamo BID Programa Servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela”, Decreto Ejecutivo Nº 33119-S, Decreto Ejecutivo Nº 17898-S, Código de la Niñez y la Adolescencia, entre otras.”

Sin embargo, no separan en sus cálculos el costo que generó a la CCSS la Ley 7374.

Continúan diciendo los actuarios:

“Por último, se consideran diversos criterios jurídicos emitidos por la Institución asociados con diferentes aspectos y particularmente en relación con el financiamiento. Sobre este último punto cabe destacar el oficio DJ-1820-2015, mediante el cual se atiende consulta de la Gerencia Financiera en relación con la procedencia de «determinar balances entre ingresos y gastos o costos derivados de las prestaciones de servicios de salud, según modalidad de aseguramiento, a saber: trabajadores independientes, asegurados voluntarios, convenios especiales, asalariados y pensionados; así como registrar cuentas por cobrar para cada segmento y de que en caso de que se determine algún déficit relativo a alguna de estas poblaciones, se proceda a cobrar al Estado la suma correspondiente.»

Al respecto, el criterio de la Dirección Jurídica establece en lo que interesa lo siguiente:

“…se observa que tal y como lo señala el consultante las recomendaciones que externa la Auditoría no solo implicarían necesariamente una modificación de las disposiciones reglamentarias que actualmente se encuentran vigentes, sino que también implican una afectación del Principio de Solidaridad, por cuanto el propio artículo 23 de la Ley Constitutiva de la Caja no establece que la determinación de las contribuciones lo es dependiendo del costo de los servicios según determinado grupo, sino que lo dispone en forma general, según sector contributivo.”

Para una mayor claridad en relación con alguna normativa asociada con las poblaciones cubiertas por el Seguro de Salud y su aplicación en el financiamiento de dicho seguro; se realizó consulta a la Dirección Jurídica en forma puntual, sobre lo siguiente:

“I. ¿Los regímenes de protección de administra la CCSS, según los artículos 33º y 34º de la Ley Constitutiva, son el régimen de reparto del Seguro de Salud y el Régimen de capitalización del Seguro de Pensiones, o dentro del Seguro de Salud existen otros regímenes?

II. ¿La modalidad de aseguramiento de asalariados, trabajadores independientes, asegurados voluntarios, pensionados, asegurados por Cuenta del Estado, etc. se pueden conceptualizar como regímenes, y por tanto darles el alcance que indica la Ley Constitutiva, en sentido de no permitir transferencias entre regímenes?”

Al respecto, mediante oficio DJ-0431-2017 de abril del 2017 se emite el criterio en atención a la consulta planteada, de donde se pueden extraer los siguientes aspectos, que contestan puntualmente cada una de las consultas anteriores:

“En relación con la primera consulta vale indicar que teniendo en consideración tanto lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política, como lo dispuesto en los artículos 1, 2, 33, 34 y 35 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, se observa que la Institución administra únicamente dos Regímenes en materia de seguros sociales: el Régimen de Salud o Reparto (…) y el Régimen de Pensiones o Capitalización Colectiva.

En relación con la segunda consulta, procede a señalar que desde el punto de vista legal las modalidades de aseguramiento como asalariado, trabajador independiente, asegurado voluntario, pensionados, asegurados por cuenta del Estado, entre otros, no se pueden conceptualizar como regímenes, sino que es la forma como la Institución ha venido determinando los distintos sectores o grupos que reciben protección y beneficios de los seguros de Enfermedad y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, según sea el caso.””

Puede notar esa Dirección que en el estudio actuarial del seguro de salud que le estamos enviando, no se aclara ni se incluyen los nuevos oficios elaborados por esa Dirección mencionados en el informe ASF-112-2017 con los cuales la Auditoría Interna determinó que no existía ninguna controversia, ni se cambió el criterio emitido en el dictamen n.° D.J. 3519-08 del 7 de mayo de 2008 firmado por Lic. Andrey Quesada Azucena, Licda. Marianela Ovares Aguilar y más recientemente con la firma digital del director jurídico Gilberth Alfaro Morales. En dicho criterio, se indica lo siguiente, en lo que interesa:

“Los distintos regímenes de seguridad social administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social para efectos financieros deben dividirse en dos grupos: los subsumidos en el concepto «Seguro Social Obligatorio acorde con el artículo 2 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y los regímenes que están fuera de esta calificación, sea el régimen de asegurados a cargo del estado o los creados por ley especial.”

“Los fondos de los regímenes que no se encuentren contemplados dentro del Seguro Obligatorio, como la Protección de la Salud de asegurados a cargo del estado u otros regímenes de protección creados por Ley especial que se financien con destinos específicos, no pueden recibir fondos de la seguridad social por disposición expresa del artículo 73 constitucional, por lo que no es jurídicamente posible que se efectúen traslados de fondos.”

Como ustedes pueden corroborar en el estudio actuarial que le remitimos, en la Sección “9.5 Resultados por modalidad de aseguramiento” no se presentan los gastos ni los ingresos por modalidad de aseguramiento, ni tampoco el balance actuarial (Ingresos menos gastos) por modalidad de aseguramiento. Tampoco aparece el costo del primer nivel de atención de la salud que es una obligación estatal conforme al artículo 9 de la Ley n.° 7374, sino que se incluye dentro del costo del seguro social obligatorio y las otras modalidades de aseguramiento.

Dado que esa interpretación que está haciendo la Administración de la CCSS -supuestamente amparada en criterios de esa Dirección-, no permite conocer con meridiana claridad si se está violentando o no el párrafo tercero del artículo 73 constitucional, así como si se está cumpliendo o no con lo ordenado en los artículos de las leyes especiales citados en el primer párrafo de este oficio, nos permitimos realizarle la siguiente petición de conformidad con el artículo 27 de la Constitución y con lo regulado en la Ley de Regulación del Derecho de Petición.

Asimismo, le reiteramos que nuestro oficio ACSS-009-2026 versa fundamentalmente sobre la legalidad de que el IVM le esté aportando al SEM una contribución que fue exonerado de pago por la Ley n.° 6230 del 2 de mayo de 1978, conforme se indica en el artículo 3 del Reglamento de IVM. Es decir, es un asunto estrictamente jurídico. Por lo tanto, no es del todo correcto lo afirmado en su oficio GA-DJ-09281-2026 del 4 de setiembre de 2026, que dice:

“Al respecto, una vez revisado el contenido de la gestión planteada, se informa que los asuntos consultados versan sobre aspectos técnicos, financieros y operativos relacionados con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y su vinculación con el Seguro de Enfermedad y Maternidad, materias que se encuentran dentro del ámbito de competencia de la Gerencia de Pensiones de esta Institución.

En virtud de lo anterior, respetuosamente se informa que corresponde a dicha Gerencia conocer y atender la solicitud planteada, por tratarse de temas propios de su competencia técnica y funcional.”

Así mismo, dado que en su oficio también señala “Lo anterior, sin perjuicio de que, de estimarse necesaria una valoración sobre aspectos estrictamente jurídicos relacionados con la materia consultada, la dependencia competente pueda requerir oportunamente el criterio de esta Dirección.” (Destacado es del original) y tomando en cuenta que el artículo 1 del Reglamento de esa Dirección establece lo siguiente:

“Artículo 1º—De la Dirección Jurídica. La Dirección Jurídica de la Caja Costarricense de Seguro Social, es el órgano superior consultivo responsable de la atención de asuntos en materia legal, la representación judicial en defensa de los intereses de la organización, en los términos y condiciones de la legislación aplicable. Otorga el apoyo y la asistencia profesional a la Junta Directiva y las autoridades superiores mediante la emisión de criterios técnico-jurídicos para la toma de decisiones estratégicas y de impacto institucional. Tendrá independencia de criterio en materia legal, en el desempeño de sus funciones, y mantendrá las relaciones de coordinación técnica-funcional con otros abogados de los demás órganos de la Administración.”

En adición, el inciso b) del artículo 10 de la Ley de Regulación del Derecho de petición n.° 9097 dice textualmente:

“b) Cuando un órgano o autoridad se estime incompetente para el conocimiento de una petición, remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si ambos pertenecieran a la misma institución, administración u organismo, debiendo comunicarlo al peticionario, sin que este trámite afecte el plazo de diez días hábiles para su debida respuesta.”

Por todo lo anterior nos permitimos insistir en la entrega de la información que se indica más abajo, relacionada con este asunto.

Petitoria

Primero. Solicitamos que nos informe si esa Dirección Jurídica ha cambiado el criterio emitido en el dictamen n.° D.J. 3519-08 del 7 de mayo de 2008. En el caso de que esa Dirección sí haya cambiado el criterio emitido en el dictamen n.° D.J. 3519-08, solicitamos que nos informe el nuevo criterio y los motivos legales y constitucionales que justificaron el cambio de criterio.

Segundo. Solicitamos que nos informe si los oficios n.° DJ-1820-2015 del 24 de marzo de 2015, n.° DJ-431-2017 del 5 de abril de 2017, n.° GA-DJ-0283-2023 de fecha 07 de febrero de 2023 y DAE-270-17 / DJ 1961-2017/ GF-1043-2017 del 28 de marzo del 2017, todos emitidos por esa Dirección, permiten que la Administración de la Caja no requiera realizar balances según modalidad de aseguramiento en el seguro de salud y la posibilidad de que la Caja sí pueda usar fondos del seguro social obligatorio en programas especiales como Asegurados por el Estado, seguro de salud de los pensionados y programas del primer nivel de atención de la salud trasladados a la CCSS por la Ley n.° 7374.

Tercero. Pedimos el suministro de una copia en formato digital de los oficios n.° GA-DJ-0283-2023 de fecha 07 de febrero de 2023 y DAE-270-17 / DJ 1961-2017/ GF-1043-2017 del 28 de marzo del 2017.

Cuarto. Le solicitamos una copia en formato digital del dictamen Jurídico que esa Dirección con rango de Subgerencia emitió en relación con el acuerdo de la Junta Directiva de la CCSS que en año 2005 incluyó en el artículo 3 del Reglamento de IVM en texto siguiente: “El costo del aseguramiento en el Seguro de Salud para los pensionados del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte será asumido en su totalidad por el Fondo de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, la Junta Directiva será quien determine el porcentaje por aplicar con base en las recomendaciones actuariales.” En el caso de que esa Dirección con rango de Subgerencia no haya emitido un criterio legal o jurídico sobre la legalidad del texto citado del artículo 3 del Reglamento de IVM, pedimos que así lo hagan constar.

Quinto. Solicitamos respetuosamente que esa Dirección Jurídica garantice que los criterios, dictámenes, opiniones y demás actuaciones que emita en relación con el financiamiento de los distintos seguros, modalidades de aseguramiento y programas administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentren estrictamente sometidos al bloque de legalidad y debidamente fundamentados en el ordenamiento jurídico vigente, particularmente en la Constitución Política, la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la Ley General de la Administración Pública, las leyes especiales aplicables y la jurisprudencia vinculante que corresponda.

Lo anterior en aplicación del principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, conforme al cual los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, se encuentran sujetos al ordenamiento jurídico y no pueden ejercer potestades que este no les haya conferido.

En consecuencia, solicitamos que esa Dirección Jurídica indique expresamente si considera jurídicamente posible interpretar que en alguno de los dictámenes emitidos por esa Dirección se autorice, directa o indirectamente, la utilización de recursos del Seguro Social Obligatorio para financiar obligaciones, programas o poblaciones cuyo financiamiento haya sido atribuido por la Constitución o por leyes especiales al Estado o a una fuente específica de financiamiento.

En caso afirmativo, solicitamos identificar de manera precisa las normas constitucionales y legales que, a criterio de esa Dirección, autorizan dicha utilización de recursos, así como explicar su compatibilidad con el párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución Política y con el principio de legalidad establecido en el artículo 11 constitucional y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, solicitamos que, si esa Dirección Jurídica ha variado, modificado, ampliado o dejado sin efecto criterios jurídicos anteriores relacionados con esta materia, particularmente el contenido en el oficio D.J. 3519-08 del 7 de mayo de 2008, se identifique expresamente el acto mediante el cual se produjo dicha modificación y se expongan de manera clara, suficiente y circunstanciada las razones jurídicas que sustentan el cambio de criterio.

Finalmente, solicitamos que se reafirme que ningún criterio jurídico institucional puede constituirse, por sí mismo, en fuente habilitante para apartarse de una prohibición constitucional o legal, ni para autorizar actuaciones administrativas carentes de fundamento en el ordenamiento jurídico, debiendo prevalecer en todo momento la Constitución Política, la ley y los principios que integran el bloque de legalidad.

Sexto. Finalmente, en el caso de que esa Dirección con Rango de Subgerencia considerare que no es el órgano competente para entregar parte de la información que estamos solicitando, pedimos que de oficio la traslade a la instancia u órgano de la CCSS que estime competente y que nos lo informe, conforme a lo ordenado en el inciso b) del artículo 10 de la Ley de Regulación del Derecho de Petición N° 9097.

Notificaciones: Al correo acss.junio.2022@gmail.com

Sin otro particular, nos despedimos deseándole muchos éxitos en sus funciones.

Atentamente,

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Dr. Alfredo Ramírez Montero Lic. Carlos Eduardo González Arroyo

Lic. Jorge García Araya M.Sc. Rodrigo Arias López

CC. Señora Mónica Taylor Hernández, Presidente Ejecutiva.”

La ACSS continuará informando sobre las gestiones que realice y respuestas que reciba de la Administración de la CCSS.

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Lic. Carlos Eduardo González Arroyo
M.Sc. Rodrigo Arias López

ACSS pide a la Dirección Actuarial de la CCSS desglosar las finanzas del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento (Parte 7)

Escrito en 04/10/2026. Publicado en Salud.

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) presenta la séptima entrega de la serie que SURCOS viene publicando sobre sus gestiones ante la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en torno al financiamiento de los seguros sociales.

En la quinta entrega, la ACSS cuestionó que el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) traslade al Seguro de Enfermedad y Maternidad un 5% adicional que, según la organización, debería cubrir el Estado. En la sexta, reclamó al auditor interno de la CCSS un criterio independiente sobre la legalidad de esos aportes, después de que la Auditoría Interna remitiera la mayoría de sus consultas a la Administración Activa.

En esta entrega, la ACSS da a conocer el oficio ACSS-013-2026, del 22 de setiembre, dirigido a Carolina González Gaitán, directora de la Dirección Actuarial y Económica de la CCSS. El oficio da seguimiento a la instrucción PE-3996-2026, del 18 de agosto, con la que la Presidencia Ejecutiva pidió a las unidades competentes analizar los planteamientos de la ACSS, valorar una reunión con sus representantes y darles respuesta. Según la organización, había pasado más de un mes sin que esa dirección respondiera.

En el oficio, la ACSS repasa el marco legal que rige cada modalidad del Seguro de Salud: personas asalariadas, aseguradas por cuenta del Estado, pensionadas y trabajadoras independientes, además del primer nivel de atención, cuyo costo corresponde al Estado según la Ley N.° 7374. Sostiene que la Valuación Actuarial del Seguro de Salud 2023 (EST-0020-2026) cita criterios jurídicos ya superados. Además, a partir de una liquidación de sentencia solicitada por la propia CCSS en 2019, estima en cerca de ¢381.000 millones anuales, más intereses, el costo del primer nivel de atención a cargo del Estado.

La ACSS solicita los balances actuariales del Seguro de Salud por modalidad de aseguramiento, con datos efectivos de 2023 y proyectados para 2024, que identifiquen por separado el costo del primer nivel de atención. Pide además que los futuros estudios actuariales presenten la información con ese mismo desglose, y que se realice la reunión que había propuesto la Presidencia Ejecutiva.

A continuación, SURCOS comparte el comunicado completo de la ACSS.

ACSS exige a la Dirección Actuarial de la CCSS respetar el principio de legalidad

(Parte 7)

Esta publicación constituye la sétima entrega de la serie divulgada por Surcos Digital. En la Parte 6 se informó que la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) solicitó al auditor interno de la CCSS un criterio independiente sobre la legalidad y el tratamiento de los aportes del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) al Seguro de Salud.

En esta ocasión se da a conocer una nueva gestión impulsada por la ACSS, que mediante el oficio ACSS-013-2026, del 22 de setiembre de 2026, dirigido a la señora Carolina González Gaitán, directora de la Dirección Actuarial de la CCSS, le exige que su actuación se apegue al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública. Dicho principio no admite interpretaciones discrecionales: obliga a todo funcionario público a actuar estrictamente dentro del marco jurídico vigente y le prohíbe ejercer competencias o atribuciones que la ley no le haya conferido expresamente.

En consecuencia, la ACSS demandó que las evaluaciones actuariales del Seguro de Salud se elaboren con estricto apego al bloque de legalidad, identificando de forma clara, transparente e inequívoca los ingresos, gastos, superávits o déficits correspondientes a cada uno de los regímenes o modalidades de aseguramiento establecidos por la legislación nacional. Asimismo, recordó a la Dirección Actuarial que el cumplimiento del principio de legalidad obliga a aplicar, respetar y reflejar en los estudios actuariales la normativa específica que regula cada régimen, sin mezclas indebidas, omisiones ni interpretaciones que desvirtúen el mandato legal.

De este modo, el Seguro de Salud de los trabajadores asalariados debe administrarse conforme a lo dispuesto en los artículos 73 y 177 de la Constitución Política y en la Ley N.° 17, Ley Constitutiva de la CCSS; el Seguro de Salud de los asegurados por cuenta del Estado debe gestionarse según lo establecido en la Ley N.° 5349, Universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad; el de los pensionados conforme a la Ley N.° 5905, Pensionados Protegidos por el Seguro de Enfermedad y Maternidad; el de los trabajadores independientes de acuerdo con la Ley N.° 7983, Ley de Protección al Trabajador; y el financiamiento del primer nivel de atención en salud debe sujetarse a las disposiciones de la Ley N.° 7374, relativa al Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud y Construcción del Hospital de Alajuela.

La ACSS también recordó a la jefa de actuarios de la CCSS, que la Ley N.° 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, establece responsabilidades y sanciones para quienes incumplan los deberes inherentes al ejercicio de la función pública. Entre las conductas sancionables se encuentran el tráfico de influencias, la violación del deber de probidad, el fraude de ley en el ejercicio de la función administrativa y cualquier actuación u omisión que cause perjuicio a la hacienda pública o lesione el interés público. Por ello, ninguna actuación administrativa puede apartarse del ordenamiento jurídico ni ignorar las obligaciones que la ley impone a quienes administran recursos públicos y sociales.

Finalmente, la ACSS solicitó a la señora González atender el oficio PE-3996-2026 del 18 de agosto de 2026 de la Presidencia Ejecutiva de la CCSS y le pidió los balances actuariales según modalidad del seguro de salud de los años 2023 y 2024.

Se publica a continuación el texto completo del oficio ACSS-013-2026:

“22 de setiembre de 2026 ACSS-013-2026

Señora Carolina González Gaitán, Directora

DIRECCIÓN ACTUARIAL Y ECONÓMICA-1112

CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

Asunto: Seguimiento al oficio PE-3996-2026 del 18 de agosto de 2026 y solicitud de información

Estimada señora González:

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) se dirige respetuosamente a usted para dar seguimiento al oficio PE-3996-2026 del 18 de agosto de 2026, mediante el cual la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social solicitó a las unidades competentes analizar los planteamientos formulados por esta Auditoría Ciudadana, valorar la realización de un espacio de reunión con sus representantes y brindar respuesta a lo planteado, con copia a ese Despacho.

Ha transcurrido más de un mes desde dicha gestión sin que, a la fecha, esta Auditoría Ciudadana haya recibido respuesta de esa Dirección. Por tal motivo, y con el propósito de contribuir constructivamente al análisis institucional, consideramos oportuno exponer algunos antecedentes jurídicos y técnicos vinculados con los distintos seguros, regímenes y modalidades de aseguramiento administrados o dirigidos por la CCSS, así como concretar la información que respetuosamente solicitamos.

El propósito de esta gestión no es generar controversia, sino procurar claridad, transparencia y trazabilidad en información de especial relevancia para la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social, dentro del marco de las competencias institucionales y del principio de legalidad.

En primer término, el dictamen jurídico N.° D.J. 3519-08 del 7 de mayo de 2008, que adjuntamos para su consideración, analiza la existencia del Seguro Social Obligatorio y de otros regímenes o modalidades establecidos por normas especiales. Asimismo, los oficios de la Dirección Jurídica N° DJ-0836-2017 del 30 de junio de 2017 y N° DJ-3679-2018 del 29 de junio de 2018 se refieren a la obligación estatal de dotar a la CCSS de los recursos necesarios para el financiamiento de los asegurados por cuenta del Estado y a la responsabilidad institucional de determinar los costos correspondientes.

También resulta de interés el informe ASF-112-2017, de fecha 6 de octubre de 2017, en el cual se analizó la relación entre el Seguro de Salud y sus distintas modalidades de aseguramiento. En dicho informe se recoge la explicación de que, aunque existe un solo Seguro de Salud, las distintas modalidades de aseguramiento requieren que sus contribuciones se establezcan con base en los costos correspondientes, de manera compatible con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera.

En ese mismo contexto, el artículo 73 de la Constitución Política dispone que los fondos y reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas de aquellas que motivaron su creación. Esta disposición fue considerada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución N° 00197-2018, expediente 13-006261-1027-CA, al analizar el financiamiento de programas de atención de salud trasladados a la CCSS y la obligación estatal de aportar los recursos correspondientes.

Asimismo, el artículo 2 de la Ley N° 5349, Universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad, reitera la prohibición de emplear los fondos y reservas de los seguros sociales en finalidades distintas de las propias de su creación. El artículo 7 de esa misma ley contempla la creación de rentas específicas cuando resulten insuficientes las destinadas a cubrir la atención de personas no aseguradas incapaces de sufragar sus gastos médicos.

Por su parte, la Ley N° 5905, Pensionados Protegidos por el Seguro de Enfermedad y Maternidad, contempla la cobertura estatal de los déficits en los términos allí establecidos; y el artículo 85 de la Ley N° 7983, Ley de Protección al Trabajador, que obligó al aseguramiento de los trabajadores independientes, establece obligaciones relacionadas con la presupuestación y pago de contribuciones del Estado a la CCSS.

También la ley N° 7374, Aprobación de los contratos de préstamo suscritos con el Banco Interamericano de Desarrollo para el Programa de mejoramiento de los servicios de Salud y Construcción Hospital Alajuela, dispone en sus artículos 7 y 8 que la CCSS debe encargarse de la medicina preventiva, para lo cual su artículo 9 establece que su costo será cubierto por el Estado. Es importante recordar que en el año 2019 la CCSS solicitó una liquidación de sentencia (expediente 13-006261-1027-CA), que solo para el período de abril a setiembre de 2019 es por un monto de 190.496.772.023,12 colones más los intereses legales, por lo que multiplicando por dos da un monto de 380.993.544.046,24 colones más los intereses legales, como costo del primer nivel de atención de la salud del año 2019 que es por cuenta del Estado.

De igual manera, los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública consagran el principio de legalidad, conforme al cual la actuación administrativa debe sujetarse al ordenamiento jurídico. En materia financiera y actuarial, los artículos 32 y 43 de la Ley Constitutiva de la CCSS contienen disposiciones sobre la distribución de los ingresos o fondos institucionales recibidos conforme a dicha ley según los cálculos actuariales correspondientes.

A la luz de estos antecedentes, hemos revisado la “Valuación Actuarial del Seguro de Salud, 2023 EST-0020-2026, Versión 01, febrero de 2026”. En las páginas 35 y 36 de dicho documento se citan criterios jurídicos superados por el ordenamiento constitucional y legal y los dictámenes jurídicos que le adjuntamos. Para esta Auditoría Ciudadana resulta de especial interés contar con la asignación de los ingresos y gastos del seguro de salud entre las distintas modalidades de aseguramiento y, particularmente, el tratamiento actuarial y financiero otorgado al costo del primer nivel de atención de la salud relacionado con la Ley N° 7374 (Artículos 7, 8 y 9).

En ese sentido, consideramos conveniente contar con información desagregada que permita comprender y verificar la correspondencia entre las fuentes de financiamiento, los costos atribuidos a cada modalidad de aseguramiento y las obligaciones que el ordenamiento jurídico asigna al Estado o a otras fuentes específicas de financiamiento.

No dudamos de que esa Dirección posee un amplio conocimiento del marco normativo y constitucional antes expuesto, ya que el correcto ejercicio de la función actuarial requiere necesariamente su dominio y observancia. Esta exigencia reviste especial importancia, considerando que la Ley N.º 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, tipifica y sanciona conductas contrarias a los deberes de la función pública, tales como el tráfico de influencias, la violación del deber de probidad, el fraude de ley en el ejercicio de la función administrativa y cualquier actuación que lesione la hacienda pública o el interés público.

Finalmente, recordamos respetuosamente que el artículo 10, inciso b), de la Ley N° 9097, Ley de Regulación del Derecho de Petición, contempla la remisión de la gestión al órgano competente cuando la autoridad receptora estime que el asunto no corresponde a su competencia, sin que ello afecte el plazo legal previsto para la respuesta. En tal sentido, tener en cuenta que la Presidencia Ejecutiva determinó que esa Dirección es la competente para darnos una respuesta, pues es la experta de la Institución en materia actuarial.

PETITORIA

Primero. Atender lo requerido en el oficio PE-3996-2026 del 18 de agosto de 2026 de la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y brindar a esta Auditoría Ciudadana la respuesta que corresponda dentro del marco de las competencias de esa Dirección.

Segundo. Suministrar los balances actuariales por modalidad de aseguramiento del Seguro de Salud, con ingresos y gastos efectivos con corte al 31 de diciembre de 2023 y proyectados al 31 de diciembre de 2024, utilizando los datos del informe EST-0020-2026 e identificando separadamente el costo del primer nivel de atención de la salud relacionado con los artículos 7, 8 y 9 de la Ley N° 7374. Para mayor claridad, pedimos que nos suministren la información en el siguiente formato:

Balances actuariales del Seguro de Salud según modalidad de aseguramiento– Millones de colones

*Modalidad de aseguramiento*	*Año 2023: ingresos y gastos efectivos*			*Año 2024: ingresos y gastos proyectados*
*Modalidad de aseguramiento*	*Ingresos* *(1)*	*Gastos* *(2)*	*Balance* *(1) – (2)*	*Ingresos* *(3)*	*Gastos* *(4)*	*Balance* *(3) – (4)*
Asalariados
Trabajadores independientes
Asegurados voluntarios
Pensionados
Artículos 7, 8 y 9 de la Ley N° 7374
*Total*

Tercero. Solicitamos que, en los futuros estudios actuariales del Seguro de Salud, se presenten desagregados los ingresos, gastos y balances según las distintas modalidades de aseguramiento, así como los costos asociados con el primer nivel de atención de la salud por cuenta del Estado, con el formato del cuadro del punto Segundo anterior.

Cuarto. Valorar, conforme fue solicitado por la Presidencia Ejecutiva en el oficio PE-3996-2026, la realización de un espacio de reunión con representantes de esta Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social, con el fin de conocer la posición técnica de esa Dirección, aclarar las inquietudes planteadas y contribuir a un diálogo institucional constructivo.

Agradecemos de antemano la atención que se sirva brindar a la presente gestión. Reiteramos que nuestro interés es contribuir, desde la participación ciudadana, al fortalecimiento de la transparencia, la sostenibilidad financiera y la protección de la Seguridad Social costarricense.

Notificaciones: Al correo acss.junio.2022@gmail.com

Sin otro particular, nos despedimos deseándole muchos éxitos en sus funciones.

Atentamente,

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Dr. Alfredo Ramírez Montero
Lic. Carlos Eduardo González Arroyo
Lic. Jorge García Araya
M.Sc. Rodrigo Arias López

CC: Señora Mónica Taylor Hernández, Presidente Ejecutiva.”

La ACSS continuará informando sobre las gestiones que realice y respuestas que reciba de la Administración de la CCSS.

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Lic. Jorge García Araya
M.Sc. Rodrigo Arias López

Depositarios de la ley, no dueños de la República

Escrito en 30/08/2026. Publicado en Análisis.

“En una república, los votos otorgan un mandato temporal, no un poder absoluto. El imperio de la ley existe para blindar la libertad ciudadana frente a los impulsos y los decretos del mandatario de turno.”

Por Jaime E. García González, Dr. sc. agr.
Profesor catedrático jubilado de la UCR y la UNED
Miembro de la Red de Coordinación en Biodiversidad (RCB) y de la Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad y la Naturaleza de América Latina (UCCSNAL)
biodiversidadcr@gmail.com

Una defensa del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 constitucional frente a la peligrosa normalización del autoritarismo discursivo y la opacidad estatal.

En el debate político contemporáneo de Costa Rica, ha comenzado a arraigarse una peligrosa confusión conceptual sobre la naturaleza del poder en una democracia. Con alarmante frecuencia, quienes ejercen las magistraturas del Poder Ejecutivo tienden a asumir que el respaldo mayoritario obtenido en una elección los faculta para situar su voluntad por encima de los controles institucionales, retratando las resoluciones judiciales, las advertencias de la Contraloría o el control parlamentario como «obstáculos» que impiden gobernar. Ante esta retórica de la confrontación, se vuelve imperativo regresar a las bases jurídicas que sostienen nuestra República y recordar una verdad fundamental: el gobernante no es el dueño del Estado; es, simplemente, su administrador temporal.

Nuestra Carta Magna es categórica al respecto. El artículo 2 de la Constitución Política de Costa Rica estipula con claridad meridiana que «la soberanía reside exclusivamente en la Nación». Esto significa que el pueblo es el único y verdadero «soberano». Las personas que ocupan la presidencia, los ministerios o las curules legislativas no adquieren una soberanía propia; son meros delegados.

Bajo esta lógica constitucional, es imperativo advertir que el hecho de que el partido actual en el poder se denomine «Pueblo Soberano» constituye una simple etiqueta electoral y una estrategia de nomenclatura partidaria; bajo ninguna circunstancia significa que dicha agrupación pueda encarnar o monopolizar a «al soberano». Pretenderlo, como se asoma en ocasiones en el discurso oficial, rozaría incluso el supuesto del artículo 3 de nuestra Carta Magna, el cual tipifica como “traición a la Patria” cualquier intento de usurpar la soberanía nacional.

En este contexto es importante recordar que el andamiaje constitucional costarricense se blindó contra el absolutismo mediante el artículo 105, el cual delega la potestad de legislar en la Asamblea Legislativa, y el célebre artículo 11, que consagra el Principio de Legalidad y la rendición de cuentas: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.”

La transitoriedad es, por lo tanto, una condición indispensable de la legitimidad democrática. Quien gana una elección no recibe una corona, sino un mandato a plazo fijo con reglas de juego preestablecidas. El ejercicio del poder en una república exige comprender que la alternancia en el gobierno y el respeto a las minorías no son concesiones benévolas del mandatario de turno, sino garantías que protegen a los ciudadanos frente al abuso. Cuando un gobernante utiliza el lenguaje de la ofensa, el secreto de Estado como refugio para la opacidad o la descalificación sistemática de los jueces del Poder Judicial, está violentando el pacto cívico que juró defender al asumir el cargo. La fuerza de Costa Rica nunca ha residido en la estridencia de personalidades mesiánicas, sino en la solidez de sus instituciones de control.

La historia enseña que las democracias rara vez colapsan por golpes de Estado abruptos; se marchitan desde adentro cuando la ciudadanía normaliza la degradación del lenguaje oficial y acepta la premisa de que la «mano dura» justifica el debilitamiento de la legalidad. Atacar los contrapesos institucionales bajo el argumento de que «no dejan trabajar» es una falacia autoritaria.

Un ejemplo concreto de este desencuentro institucional se evidencia en las recurrentes manifestaciones de la presidente Laura Fernández, quien, amparada en el porcentaje obtenido en las urnas, ha cuestionado públicamente a la cúpula de la Corte Suprema de Justicia al afirmar que sus magistrados responden a intereses continuistas, sugiriendo incluso que la judicatura debería someterse a votación popular. Esta retórica oficialista pretende subordinar la independencia técnica y judicial al veredicto de las mayorías electorales, ignorando que los tribunales existen precisamente para aplicar el derecho con neutralidad y blindar las garantías fundamentales frente a los impulsos políticos del gobierno de turno.

Los frenos y contrapesos existen precisamente para evitar que el poder se concentre en unas solas manos, garantizando que el diseño de las políticas públicas responda al interés nacional y no al capricho o al beneficio de una corporación o un partido específico. La fiscalización que realiza la prensa, la legislación que elabora la Asamblea Legislativa, su ejecución a cargo del Poder Ejecutivo y los límites que imponen los tribunales de justicia no son bloqueos al desarrollo: son la esencia misma de nuestra democracia y la vida en libertad.

Nuestro país ha construido su excepcionalidad internacional y su paz social sobre la convicción de que nadie está por encima de la ley. En este sentido, la ciudadanía tiene la responsabilidad histórica de mantener una vigilancia cívica activa y no dejarse seducir por narrativas que buscan dividir al país en un río revuelto de odios y polarizaciones.

Este próximo mes de la patria es el momento oportuno para recordar que las notas de nuestro Himno Nacional y su consigna de «Vivan siempre el trabajo y la paz» requieren coherencia en el ejercicio público.

En el contexto de turbulencia y confusión que hoy vivimos, se hace imperativo exigir a los gobernantes temporales estar a la altura de la dignidad que el cargo les demanda, y recordar, con firmeza republicana, que el verdadero soberano sigue habitando pacíficamente en cada ciudadano de este país.

De las ganzúas a los audífonos: La repetición del error legislativo en los delitos de peligro abstracto sin bien jurídico tutelado

Escrito en 24/10/2025. Publicado en Aportes para el desarrollo.

Jeffry J. Mora Sánchez
Profesor Universitario
Abogado

Cuando la historia se repite como farsa.

Karl Marx, en el “Der Achtzehnte Brumaire des Louis Bonaparte” (“El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte”, publicado en la revista estadounidense “Die Revolution”, en 1852, exactamente al inicio del primer capítulo), atribuye a Hegel haber señalado que los grandes hechos y personajes de la historia universal se producen dos veces, a lo que Marx adiciona “la primera vez como tragedia y la segunda vez como farsa» (traducción libre del texto en idioma inglés). Me valdré de esta multicitada frase para denotar una nueva -y gravísima- torpeza de la Asamblea Legislativa: Hablo del artículo único de la Ley Nº 10716, Ley para sancionar penalmente a las personas que introduzcan ilegalmente teléfonos celulares, satelitales u otros medios de comunicación o electrónico en los centros penitenciarios, del 30 de abril de 2025, que incorpora el artículo 257 quater a nuestro Código Penal.

Si en 1996 la Sala Constitucional declaró inconstitucional el artículo 230 del Código Penal, que sancionaba la tenencia de ganzúas, por constituir un delito de peligro abstracto sin bien jurídico tutelado, en 2025 el legislador reproduce el mismo error con el artículo 257 quater, que criminaliza la introducción de dispositivos de comunicación en centros penitenciarios. La tragedia del autoritarismo penal retorna, esta vez bajo el ropaje de la seguridad penitenciaria, pero con idénticos vicios de constitucionalidad.

Sin duda alguna, el artículo 257 quater reproduce las deficiencias que la jurisprudencia constitucional identificó en el delito de tenencia de ganzúas, demostrando que el legislador costarricense ignora las lecciones del pasado y está, efectivamente, condenado a repetir sus errores.

El precedente de las ganzúas: una lección olvidada.

La sentencia 6410-96 de la Sala Constitucional, constituye un hito en la jurisprudencia constitucional costarricense, sobre los límites del derecho penal de peligro. El Alto Tribunal estableció en esa oportunidad que el artículo 230 del Código Penal, que sancionaba la mera tenencia de ganzúas y otros instrumentos para violentar cerraduras, resultaba inconstitucional, por múltiples razones convergentes.

En primer lugar, la Sala determinó que se trataba de un tipo penal que no tutelaba bien jurídico alguno: «Con el delito de tenencia y fabricación de ganzúas y otros instrumentos, el legislador costarricense no reprime una conducta que efectivamente lesione o haga peligrar al bien jurídico propiedad«. El tipo penal no exigía lesión, peligro concreto y ni siquiera peligro abstracto para la propiedad, sino que criminalizaba actos preparatorios remotos de eventuales delitos futuros. La posesión de una ganzúa, por sí misma, no daña a nadie ni pone en riesgo real ni abstracto algún valor jurídico-penal.

En segundo término, la sentencia destacó que este tipo de técnica legislativa autoritaria resulta innecesaria en un sistema penal que ya sanciona las conductas verdaderamente lesivas. Si la ganzúa se utiliza para cometer un hurto o un robo, ya existen tipos penales que sancionan esas conductas específicas. Crear un delito adicional que castigue la mera tenencia del instrumento es redundante y viola el principio de intervención mínima del derecho penal.

Finalmente, la Sala fue enfática respecto al carácter inconstitucional de los delitos de peligro abstracto que criminalizan por estatus o por peligrosidad presunta: «La norma transcrita presenta una técnica legislativa autoritaria, en la cual se plasma un derecho penal de peligrosidad y de personalidad«. Se sanciona no por lo que se hace, sino por lo que se posee; no por actos, sino por condiciones. Este derecho penal de autor resulta incompatible con el artículo 28 de la Constitución Política, que excluye de la acción de la ley las conductas privadas que no dañen la moral, el orden público o perjudiquen a terceros.

El artículo 257 quater: la farsa que repite la tragedia.

El artículo 257 quater del Código Penal, reproduce con exactitud matemática los vicios que la Sala Constitucional identificó en el delito de tenencia de ganzúas. La norma sanciona con pena de dos a cuatro años de prisión (que se aumenta en un tercio cuando el sujeto activo del delito sea “un funcionario público, proveedores de bienes o servicios en establecimientos penitenciarios de régimen cerrado, abogados en el ejercicio de su actividad profesional o cualquier otra persona que posea una autorización especial de ingreso, actuando sin la debida habilitación o autorización conforme a la normativa vigente”) a quien «posea, introduzca, facilite o procure, por cualquier medio, el ingreso a un establecimiento penitenciario de modalidad cerrada, de teléfonos celulares, satelitales u otros dispositivos de comunicación, sus componentes tecnológicos, así como tarjetas sim, que posibiliten la comunicación«.

Con una simple ojeada a los párrafos transcritos de la norma, se evidencia la atroz técnica legislativa utilizada en su redacción. Hablamos de problemas de sintaxis básicos, que tornan difícil la comprensión del tipo penal, con la correlativa y flagrante infracción de los principios de legalidad penal y máxima taxatividad de los tipos penales, por decir solamente dos aspectos notorios.

Pero, dejando de lado un análisis completo y riguroso, que tomaría mucho más espacio que éstas breves líneas, la similitud estructural entre ambos tipos penales (el antiguo numeral 230, declarado inconstitucional, y el novel 257 quater) es evidente: se criminaliza la mera posesión o introducción de objetos de uso cotidiano, lícitos en sí mismos, sin exigir utilización delictiva alguna. Un teléfono celular, al igual que una ganzúa, no constituye per se una conducta lesiva. El bien jurídico que supuestamente se tutela —la seguridad penitenciaria, el orden interno, la correcta ejecución de la pena, la seguridad ciudadana… en realidad no lo sabemos— no resulta afectado por la mera tenencia del dispositivo o “sus componentes”. Al igual que con las ganzúas, todas las conductas verdaderamente dañinas que pudieran cometerse utilizando un teléfono celular (realizar estafas telefónicas, planear fugas, extorsionar, coordinar otras actividades criminales, amenazar testigos, etc.) ya están sancionadas por tipos penales específicos.

La inconstitucionalidad se agrava por tratarse de una ley penal en blanco, que delega en normas reglamentarias la definición del núcleo esencial de la prohibición. El tipo penal remite a autorizaciones «legales o reglamentarias«, sin especificar cuáles objetos están prohibidos ni bajo qué circunstancias. Esta técnica legislativa fue expresamente rechazada por la jurisprudencia constitucional, que ha sostenido que en materia penal rige con máxima intensidad el principio de reserva de ley formal y máxima taxatividad.

De la norma a los hechos: La consolidación de la arbitrariedad.

Recientemente, he conocido un caso que ilustra con claridad la arbitrariedad a la que conduce esta imprecisión normativa. Se decomisaron a un connotado abogado laboralista (por cierto, no acostumbrado a este tipo de diligencias en centros penitenciarios) unos audífonos convencionales de cable —no inalámbricos, sin tecnología bluetooth, sin capacidad de conexión autónoma— que portaba en su mochila de trabajo, junto con otros efectos personales. Estos audífonos, que requieren para operar, necesariamente, estar conectados a otro dispositivo (como un teléfono celular, por ejemplo) y que, aun así, no permiten amplificar la función del aparato más allá de los pocos centímetros del cable, carecen por completo de capacidad de comunicación autónoma.

No obstante, la portación de este inocente artefacto, motivó la detención del dilecto colega y la apertura de un proceso penal en la vía expedita de flagrancia que, gracias al buen tino de una jueza, fue sobreseído definitivamente, con regaño incluido para todas los órganos represivos vinculados con el caso, pero dejando incólume la vergüenza y frustración ante el ejercicio absolutamente arbitrario del poder punitivo del Estado, así como el costo de un `proceso que nunca debió ser instruido, como muchos otros.

Esta interpretación extensiva demuestra que el tipo penal es un cheque en blanco para la criminalización arbitraria de conductas inocuas. Si unos simples audífonos de cable —que ni siquiera están contemplados en la Directriz DGAS-03-09-2025, emitida por la Dirección General de Adaptación Social, que regula los objetos prohibidos— pueden subsumirse en el tipo, entonces prácticamente cualquier objeto susceptible de conectarse a un dispositivo electrónico podría serlo también. La materia de prohibición queda, así, a la determinación judicial caso por caso, configurando un tipo penal abierto constitucionalmente inadmisible.

La advertencia ignorada del propio órgano legislativo.

Resulta particularmente ilustrativo que el propio Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, advirtió sobre los graves problemas de técnica legislativa del artículo 257 quater. En su Informe AL-DEST-IJU-240-2024, el órgano técnico señaló expresamente que la norma requería interpretación judicial por su imprecisión, lo que, conforme con su fundamentado criterio, «constituye una violación al debido proceso y a los principios de legalidad y tipicidad penales«, concluyendo categóricamente que «podría estar presentando roces de legalidad y de inconstitucionalidad«.

Esta advertencia no fue atendida. El artículo se aprobó con los mismos defectos identificados, en lo que constituye un desprecio tanto a la técnica y racionalidad legislativa, como a los precedentes constitucionales. El legislador optó conscientemente por reproducir una técnica legislativa que ya había sido declarada inconstitucional, confiando quizás en que el cambio del objeto prohibido (de ganzúas a teléfonos), así como el entorno punitivista imperante en la actualidad, justificarían un tratamiento diferente.

Aprender de la historia o repetirla.

La comparación entre el artículo 230 (ganzúas) y el artículo 257 quater (dispositivos de comunicación) revela una preocupante constante en la producción legislativa penal costarricense: la preferencia por el derecho penal simbólico y autoritario sobre el derecho penal garantista y racional. Ante problemas complejos —la criminalidad contra la propiedad, en el primer caso, la seguridad ciudadana ante el aumento de estafas telefónicas presuntamente cometidas desde las prisiones, en el segundo—el legislador recurre a la solución fácil de criminalizar conductas inocuas, actos preparatorios remotos, estados de peligrosidad presunta.

Valga reafirmar que el artículo 257 quater del Código Penal no puede siquiera considerarse un tradicional delito de peligro abstracto, pues, tal y como refieren autores como Santiago Mir Puig, “En favor de negar su subsistencia [de los delitos de peligro abstracto] cabe alegar que deja de tener sentido castigar una conducta cuya relevancia penal proviene de la peligrosidad que se supone en ella, cuando tal peligrosidad aparece como inexistente desde el primer momento. Si la razón del castigo de todo delito de peligro (sea abstracto o concreto) es su peligrosidad, siempre deberá exigirse que no desaparezca en ellos todo peligro. De ahí que, mejor que decir que en los delitos de peligro abstracto no es preciso un efectivo peligro, es formular su distinción respecto de los delitos de concreto en los términos siguientes: en los delitos de peligro concreto el tipo requiere como resultado de la acción la proximidad de una concreta lesión (así, la acción haya estado a punto de causar una lesión a un bien jurídico determinado), mientras que en los delitos de peligro abstracto no se exige tal resultado de proximidad de una lesión de un concreto bien jurídico, sino que basta la peligrosidad de la conducta, peligrosidad que se supone inherente a la acción salvo que se pruebe que en el caso concreto quedó excluida de antemano. Pero tanto los delitos de peligro concreto como los de peligro abstracto son verdaderos delitos de peligro porque exigen que no se excluya previamente todo peligro”.

De acuerdo con la cita referida, el portar un objeto lícito, como un teléfono celular o sus “componentes tecnológicos” (lo que resulta, a su vez, desmesuradamente abierto y anfibológico), que además es de uso cotidiano, aún en un contexto específico como el de una prisión (aunque tampoco existe claridad en cuanto a lo que implica el ingreso a un centro penitenciario, por ejemplo, ¿incluye las oficinas administrativas?), excluye la peligrosidad de antemano, pues, ni siquiera desde el plano político-criminal, podría considerarse similar a las llamadas acciones de peligro estadístico -aquellas que con frecuencia son lesivas- (por ejemplo, la conducción bajo los efectos del licor), en tanto el uso en sí mismo de tales objetos no impacta de forma alguna en el riesgo para algún bien jurídico de relevancia social.

El derecho penal no puede fundarse en presunciones de peligrosidad ni en la criminalización por estatus. La mera posesión de un objeto —sea una ganzúa o un teléfono, unos audífonos o una tarjeta SIM— no constituye conducta antijurídica cuando no existe lesión, ni peligro concreto o abstracto para bien jurídico alguno. Quien olvida su historia constitucional está, efectivamente, condenado a repetir sus errores. Y cuando esa repetición ocurre tras casi treinta años del precedente que debió aprenderse, la tragedia se convierte en farsa.

Recurso de Amparo por amenaza al principio de legalidad, el Estado de Derecho, y la democracia de Costa Rica

Escrito en 09/12/2024. Publicado en Derechos.

El pasado 22 de noviembre del 2024 Albino Vargas presentó un recurso de amparo para defender el derecho lesionado del principio de legalidad constitucional, y otros. Entre estos derechos están el Artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, el Artículo 193 del Código Procesal Penal, y el Articulo 29.2 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Esto, debido a que el 21 de noviembre anterior, el Presidente de la República y la Ministra de la Presidencia, Rodrigo Chaves, y Laura Fernandez respectivamente, firman un decreto denominado Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Unidad Especial de Intervención, el cual modifica el vigente del 2005, y faculta a los recurridos a designar y remover a su discreción, al director, subdirector, jefe de operaciones, y jefe del cuerpo de protección presidencial de la Unidad Especial de Intervención. Asimismo, le asigna a esa unidad funciones que ya corresponden a órganos del Poder Judicial.

Esa acción del Poder Ejecutivo vulnera el principio de legalidad al generar dudas sobre si se está estableciendo una jerarquía de mando, lo cual podría contravenir normas superiores, al igual que la naturaleza de las órdenes, ya que si se estuvieran implicando actos ilegales o derechos fundamentales su cumplimiento podría constituir un delito.

También, se infringe lo dispuesto en la Constitución Política sobre la separación de poderes, intromisión en funciones, control político sobre órganos de seguridad, al igual que derechos fundamentales como las garantías individuales y abusos como el uso desproporcionado de la fuerza.

Según se indica, “La modificación grosera que vía reglamentaria (Decreto Nº 44637 MP) el Poder Ejecutivo extiende a esas atribuciones legales, riñe, confronta y lesiona el principio de reserva de ley así como el orden jerárquico de las normas, otorgando de una manera confusa, imprecisa y amplia, la facultad a la UEI, de planificar, supervisar y participar en allanamientos entre otras conductas viciadas, ajenas a la normativa legal señalada, sin establecer en el decreto cuestionado, que esas atribuciones estarían supeditadas, como en efecto lo están, bajo la dirección funcional del Ministerio Publico y las autoridades jurisdiccionales competentes; todo lo cual resulta abiertamente temerario, peligroso y contrario a la Constitución y la ley como vemos, toda vez que, en virtud de esta circunstancia, esta transgresión de la ley y la Constitución, genera un agravio que consiste, no solo en la violación per sé indicada, sino también en una transgresión al artículo 149 de la Constitución Política.”

Le invitamos a descargar y revisar la compilación de todo el proceso tramitado en la Sala Constitucional compartido por ANEP.

ANEP-“OIJ paralelo”-Amparo y respuesta Descarga

Gobierno promulga arbitrariamente nuevo reglamento para nombramiento de representantes de sector laboral y patronal de junta directiva CCSS

Escrito en 17/09/2024. Publicado en Derechos, Trabajo.

UNDECA

En el Diario Oficial La Gaceta, del 10 de este mes de la Patria, se publicó el nuevo Reglamento para la elección y nombramiento de los representantes del sector laboral y patronal de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Este decreto deroga totalmente el anterior y rige a partir de su publicación.

UNDECA denuncia que este reglamento fue promulgado de manera unilateral por el Gobierno de la República, fiel a la despótica hoja de ruta de esa Administración y violentando las disposiciones de la normativa nacional, específicamente, el artículo 361 de la Ley General de Administración Pública.

Dicho decreto se lo sacó el Gobierno, de forma sorpresiva, del sombrero de un mago, quebrantando los principios democráticos de diálogo social, transparencia, consulta y el principio de legalidad de la actuación de la Administración Pública.

“UNDECA advierte que el gobierno emitió el decreto a su total arbitrio, omitiendo cualquier consulta y participación de los sectores interesados -ni siquiera la Junta Directiva de la CCSS fue consultada o informada- previo a la publicación de este espurio decretazo del Gobierno”, señaló Luis Chavarría, secretario general de la organización sindical.

El artículo 361 de la Ley General de Administración Pública establece un procedimiento especial que obliga al Poder Ejecutivo a conceder audiencia previa a las entidades descentralizadas y entidades representativas de carácter general, corporativas, sindicales y afectados por la correspondiente disposición.

El Poder Ejecutivo infringió esta norma legal, porque dictó, de forma unilateral, ese Reglamento, prescindiendo el trámite de consulta previa, cuya omisión causa su invalidez absoluta.

UNDECA denuncia, vehemente, que un día sí y el siguiente también, este Gobierno se vuelve cada vez más contra nuestro ordenamiento, manteniendo una conducta desenfrenada que refleja un absoluto desprecio de las normas que regulan la convivencia ciudadana, y que busca eliminar la participación democrática de las organizaciones gremiales.

Este mes, que celebramos un año más de independencia, es oportuno recordar el pensamiento de Cicerón, que en esta deriva política autoritaria nos viene como anillo al dedo: “El buen ciudadano es aquel que no puede tolerar en su patria un poder que pretenda hacerse superior a las leyes.”

La conducta ilegítima que denunciamos reitera que al Gobierno le incomoda y estorba el Estado de Derecho y la democracia costarricense.

Recurso de amparo contra la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa de Costa Rica

Escrito en 12/11/2021. Publicado en Comunidad, Derechos.

SURCOS comparte la siguiente información:

Carlos Campos Rojas, en la condición de Coordinador Nacional del Movimiento de Ciudadanía que Construye Territorios Seguros y en calidad de persona ciudadana responsable como lo establece el Art. 9 de la Constitución Política, interpuso un recurso de amparo contra el artículo 20 de la sesión No. 42-2021 de 11 de octubre del 2021, en el cual la Corte Plena escogió a los integrantes de la lista para optar por magistrados suplentes de la Sala Constitucional, obviando principios y derechos constitucionales de la ciudadanía.

De previo y por la índole del amparo que se presenta, al estar involucrados todos los magistrados titulares y la mayoría de los suplentes, se estima inevitable, que por primera vez en la historia de esa Sala Constitucional se cumpla con lo que dispone el precepto del numeral 32 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. De no hacerlo, estarían incurriendo en violación al principio de legalidad.

Para conocer más de este recurso de amparo, adjuntamos el documento oficial:

TS-C-064-21-RECURSO-DE-AMPARO-CONTRA-LOS-MAGISTRADOS-DE-LA-CORTE-SUPREMA-DE-JUSTICIA Descarga

Día internacional contra la corrupción, 9 de diciembre

Escrito en 15/12/2020. Publicado en Análisis, Aportes para el desarrollo.

José Manuel Arroyo Gutiérrez , Exmagistrado y profesor Catedrático UCR

En el debate público se ha difundido, a veces incluso desde voces autorizadas, el que no existe un concepto claro de lo que debe entenderse por “corrupción”. Tales afirmaciones solo traen confusión y desconcierto a la hora de tratar el tema y, en última instancia, le hacen un pésimo favor a la necesaria respuesta que desde la Administración Pública y el sistema penal debe tener este fenómeno. Por eso resulta imperativo dibujar con claridad los límites y alcances de la corrupción y dejar claro, tanto para el lenguaje común como para el técnico-jurídico, de qué estamos hablando cuando utilizamos este concepto.

Desde el campo jurídico-penal, la cuestión resulta de enorme importancia, en virtud de las exigencias derivadas del principio de legalidad: la necesaria descripción en la ley de las conductas prohibidas para que todo ciudadano y ciudadana la conozca; la obligada claridad, precisión y circunstanciación con que debe hacerse esa descripción conforme una buena técnica legislativa; y el resguardo indispensable que, por esa vía, debe hacerse de las libertades y derechos fundamentales de las personas.

Pero es de sobra conocida la constante tergiversación que se hace del término “corrupción”, la mayoría de las veces con aviesas intenciones, cosa que también ocurre con otros conceptos en las discusiones cotidianas, en los medios de comunicación tradicionales y, por supuesto, en las frenéticas redes sociales. Se tacha de “corrupto” a cualquiera y con cualquier pretexto, igual que se lo llama “terrorista”, “dictador”, “facho”, “nazi”, “stalinista”, “mafioso”, “fundamentalista” y un largo etcétera.

En nuestros pandémicos días resulta particularmente retorcido el mal uso del concepto “corrupción”, con intenciones políticas en un ámbito muy basto y de manera especial contra quien ejerce alguna forma de autoridad pública, colgándole este rótulo descalificador a lo que son simples negligencias, errores de todo tipo, meras diferencias de criterio o puntos de vista contrarios. En su peor versión, el poderoso instrumento de la descalificación por “corrupción” ha servido para que los verdaderamente corruptos arremetan contra quienes los denuncian, acusan o condenan formalmente. Ha servido para que se responda con procesos judiciales o disciplinarios desde la trinchera de la oposición ideológica; o para que se hayan afianzado las estrategias de las noticias falsas (bulos o fake news) tipo Trump o Bolsonaro; o se ha utilizado el proceso penal para liquidar a los adversarios políticos (Lawfare) como el caso en perjuicio de Dilma Rousseff en Brasil o Evo Morales en Bolivia.

Se trata de aplicar una perversa estrategia para crear la sensación de que todo es corrupción y todos somos corruptos, estrategia que busca hacer pasar lo efectivamente descompuesto de manera desapercibida y desviar la atención de lo que en realidad importa. La peor parte la llevan funcionarios y funcionarios honestos como policías, fiscales y jueces que cumplen con sus deberes; medios de comunicación veraces y valientes; organizaciones políticas que han levantado a mano contra la corrupción y ciudadanos indignados ante evidentes abusos y podredumbres.

Las consecuencias fácticas de estas manipulaciones son especialmente graves en el campo del derecho y la justicia. Se erosiona la información de calidad –vital en una democracia- y se dañan también de manera irreparable la credibilidad en las personas inocentes, las autoridades probas, los procedimientos sancionatorios correctos y las instituciones públicas en el ámbito de sus legítimas competencias. En fin, tan grave es no perseguir la verdadera corrupción como señalar de tal lo que no lo es.

Abandonar ese universo de la imprecisión, la mentira y la especulación es indispensable para ubicar las cosas en sus justos términos. Un análisis de lo general a lo particular, tomando los puntos de referencia más amplios que han intentado definir los límites y alcances técnicos del concepto de corrupción, nos debe llevar necesariamente a las dos convenciones internacionales anticorrupción que más nos atañen: la primera en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA-1997) y la segunda en el seno de la Organización de Naciones Unidas (ONU-2003). Luego se requiere un análisis más concreto, que señale cómo se reflejan esos lineamientos internacionales en la legislación interna, de la mano de las categorías fundamentales de la teoría del delito, para destacar todas aquellas cuestiones que resulten relevantes y de interés en la comprensión del tema propuesto. Por último, deben incluirse algunos de los aspectos que consideramos más sobresalientes en la evolución que ha tenido la organización y funcionamiento de los instrumentos internacionales contra la corrupción en el ámbito nacional o doméstico.

Es correcto afirmar que no existe un concepto de “corrupción” concretado en un tipo penal. Las fuentes más confiables para definir y delimitar este fenómeno son las citadas convenciones internacionales contra la corrupción; en nuestro caso, la Convención Interamericana (1997) y la Convención de Naciones Unidas (2003). En ellas encontramos el contenido del tema entendiendo que debe hacerse un listado de “actos de corrupción”, ubicados en una serie de figuras o tipos penales diversos, que nos dará los límites y los alcances de este término.

A lo interno de nuestro ordenamiento, las directrices convencionales en materia de corrupción están contenidas en el Código Penal, Título XV (Delitos contra los deberes de la función pública), Sección II (Corrupción de Funcionarios), Sección III (Concusión y Exacción), Sección IV (Prevaricato y Patrocinio Infiel) y Sección V (Peculado y Malversación); además de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Capítulo V (Delitos), artículos del 45 al 58) y más recientemente la Ley de Responsabilidad Penal de Personas Jurídicas No. 9699.

Estamos hablando, por otra parte, de tipos penales que tutelan, en lo fundamental, dos bienes jurídicos: la probidad en el ejercicio de la función pública y la integridad del patrimonio o erario público.

Si bien el énfasis está dado en los delitos que puede cometer un funcionario público en ejercicio de su cargo, el concepto de sujetos activos de las diferentes tipologías penales involucradas, incluyen en muchas de ellas a personas particulares circunstancialmente relacionadas con actividades estatales o con bienes públicos y, por tanto, equiparables al funcionario como potenciales autores o partícipes en conductas prohibidas. Asimismo, en virtud de la aplicación de la Parte General del Código Penal, son de previsible imposición las normas ampliativas de la participación criminal como la Comunicabilidad de la Circunstancias (art 49 CP).

En su mayoría son conductas delictivas que se sancionan ya como delitos de peligro concreto, independientemente de si el beneficio o ventaja indebidos, el abuso o la desviación, el provecho propio o para un tercero etc., se han materializado en un resultado.

Los “actos de corrupción”, en todas sus modalidades son por naturaleza dolosos, es decir, cometidos con conocimiento y voluntad del agente activo. Están excluidas, en principio, todas las acciones o conductas cuyo fundamento punitivo radica en la simple violación a un deber de cuidado (delitos culposos). Están excluidas también todas aquellas conductas que, aunque perpetradas por funcionarios públicos o personas equiparables, no tienen como propósito la percepción para sí o para un tercero de beneficios indebidos de cualquier índole (patrimonial, administrativo, judicial, social, político, etc.). Tal es el caso del mero Abuso de Autoridad (art. 338 CP). Quedan fuera, finalmente y en sentido estricto, las formas delictivas con legislación específica de tráfico de sustancias prohibidas y blanqueo de dinero, aunque por supuesto pueden tener vasos comunicantes en fenómenos como el tráfico de influencias o las figuras de blanqueo y encubrimientos (Ley No. 77856 y sus reformas).

El principal aspecto en el que el Estado costarricense está en deuda tiene que ver con la corrupción privada. Si bien es cierto se ha legislado y reglamentado en orden a controles administrativos y bancarios en el marco del crimen organizado relacionado con blanqueo de dineros y capitales, es lo cierto que algunas recomendaciones internacionales de índole penal como la necesaria tipificación del peculado, malversación o el tráfico de influencias de personas particulares, sobre otras personas también particulares y respecto de bienes o patrimonios privados, no han sido ni propuestos ni legislados en Costa Rica.

Las recomendaciones convencionales y la evolución de este tema han puesto sobre la mesa la cuestión de la responsabilidad penal de las personas jurídicas en el contexto del ingreso del país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En Costa Rica recientemente (2019) se ha dado cabida a este instituto jurídico, aunque es nuestro criterio que el asunto, por coherencia constitucional, debió resolverse mediante la responsabilidad administrativa o civil y no punitiva.

Publicado en el Semanario Universidad, enviado a SURCOS por el autor.

Etiqueta: principio de legalidad

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