RESUMEN DE LA INTERVENCION DE MANUEL HERNANDEZ VENEGAS, EN REPRESENTACION DE BUSSCO, REALIZADA EL 25/ AGOSTO/2020
Señor Víctor Morales Mora, Presidente
Señores Diputados y Diputadas
Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración
Estimados señores y señoras diputadas:
En representación del BLOQUE UNITARIO SINDICAL Y SOCIAL COSTARRICENSE (BUSSCO), atendemos la audiencia que se nos concedió acerca del Proyecto de Ley Marco de Empleo Público, N° 21366.
A manera de introducción, permítasenos hacer la siguiente acotación, de previo a referirnos a los 4 aspectos sustanciales que vamos a desarrollar en esta exposición:
CUESTION INTRODUCTORIA:
Este texto que se nos consultó, corresponde a una versión sustitutiva del proyecto original, cuya redacción fue asesorada por OCDE y el Banco Mundial.
BUSSCO denuncia que en la redacción de este texto sustitutivo, no tuvieron ninguna participación las organizaciones sindicales que representan los legítimos intereses de las y los servidores públicos.
Esta iniciativa legislativa, impulsada por el Gobierno de la República, se enmarca, por una parte, dentro de aquella lógica neoliberal que desplaza la responsabilidad de la crisis fiscal contra las personas que laboran en el sector público, y por otra parte, se corresponde con la gobernanza que caracteriza a la actual Administración, de corte unilateralista, excluyente de la participación oportuna de los agentes sociales en la discusión de las cuestiones laborales, sociales y profesionales que resultan de su legítimo interés.
Por contrario, a una política de gobierno democrática, como lo ordena la reforma del artículo 9 de la Constitución Política (CO POL), que promueva la participación efectiva y oportuna de la ciudadanía, este proyecto de ley, y otros que están al hilo en la corriente legislativa, se han impulsado dejando a los sindicatos totalmente excluidos, sin la menor posibilidad de incidir en el contenido de estas insidiosas iniciativas legislativas.
Ese estilo de gestión política refleja un altísimo déficit de gobernanza democrática.
OBSERVACIONES AL PROYECTO LEY MARCO DE EMPLEO PUBLICO
A continuación desarrollaremos, de manera sistemática, cuatro observaciones acerca de este proyecto de ley.
1.- El proyecto de ley parte de una premisa constitucionalmente infundada
En primer lugar, tenemos que señalar que este proyecto parte de la premisa que de “conformidad con el imperativo constitucional [solo es pertinente] un único régimen general de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno”.
Esta premisa es inexacta, no se corresponde con los alcances que tiene el artículo 191, en relación con el artículo 192 CO POL.
La Sala Constitucional interpretó estas normas constitucionales, definiendo, por un lado, que configuran un sistema de principios que tutelan los derechos de los servidores públicos, y por otro lado, garantizan la eficiencia de la prestación del servicio público. Pero, de ninguna manera impiden que puedan coexistir en la Administración Pública, una pluralidad de regulaciones normativas, como efectivamente existen, en materia de empleo público, siempre que se correspondan con aquellos principios que se derivan de las normas constitucionales señaladas (Ver entre otras, sentencia N° 6240-93 de Sala Constitucional).
El establecimiento de un régimen exclusivo de empleo en la función pública, configurado legalmente, que discipline preceptivamente de manera unitaria todos los componentes de la relación de empleo, incluidas las remuneraciones, que comprenda uniformemente todos los Poderes del Estado y sus instituciones, no se concilia con el corpus iuris de la Constitución.
2.- El proyecto vulnera la autonomía constitucional de CCSS, universidades públicas y municipalidades
El artículo 2° delimita el ámbito de cobertura del proyecto, que comprende las relaciones de empleo de las personas que prestan sus servicios en los Poderes de la República, Tribunal Supremo de Elecciones, sector público descentralizado, instituciones autónomas, universidades públicas, Caja Costarricense de Seguro Social, empresas públicas estatales y las municipalidades.
Es decir, su ámbito se extiende prácticamente a toda la Administración Pública, central y descentralizada, salvo muy pocas excepciones (entes públicos no estatales, instituciones públicas que operan en un ambiente de competencia).
Aquí el proyecto contiene otra grave incoherencia, porque desprecia que nuestro constituyente configuró un diseño político-constitucional que articula la Administración central y la descentralizada.
Este esquema constitucional implicó la creación de un conjunto de instituciones públicas, a las que se les reconoció autonomía, en diferentes grados.
Así por ejemplo, en un segundo grado de autonomía, tenemos a la Caja Costarricense de Seguro Social, que se le reconoció autonomía de gobierno y administración de los seguros sociales, de conformidad con el artículo 73 de CO POL.
En un nivel superior, tenemos las universidades públicas, que tienen autonomía plena (Voto N° 1313-93), y también a las municipalidades.
Tratándose del alcance de estas autonomías, la jurisprudencia constitucional establece que esas instituciones tienen competencia propia para dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio, para garantizar la prestación eficiente del servicio público encomendado, dentro de cuya potestad constitucional pueden establecer las disposiciones reglamentarias concernientes del régimen de empleo de sus servidores (Voto N° 3403-1994, Voto N°6256-94, Voto N° 2011-15655).
En el caso particular de la autonomía universitaria, la Sala Constitucional estableció que comprende el “poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92).”
Entonces, la autonomía de la CCSS, las universidades y las municipalidades, marca una barrera constitucional infranqueable, que impide que estas instituciones queden sometidas a la rectoría política y normativa de MIDEPLAN, salvo que sea a contrapelo de aquellas normas constitucionales.
3.- MIDEPLAN se trasmuta en un mega-ministerio
La centralidad del proyecto radica en la gobernanza unilateral que se le atribuye a MIDEPLAN de todo el conjunto del sistema de empleo público: la gestión del empleo, reclutamiento y selección de personal, desarrollo, la compensación (remuneraciones), rendimiento, evaluación del desempeño y la gestión de las relaciones laborales.
Con esta finalidad se atribuye a MIDEPLAN amplísimas competencias, materiales y funcionales, de muy variada naturaleza jurídica, que se desarrollan a lo largo de un kilométrico artículo, de carácter reglamentista, el artículo 7, que contiene 15 incisos que desarrollan las múltiples atribuciones que se le confieren a ese Ministerio.
En términos generales, las competencias que se otorgan a MIDEPLAN van desde la emisión de políticas, directrices y lineamientos reguladores del empleo público, hasta normas preceptivas y resoluciones administrativas, que, además, le atribuyen el establecimiento e implantación de un único régimen de remuneración en la función pública: la columna salarial global, aplicable a nuevos empleados, cuyo modelo y metodología, es absolutamente opaco, incomprensible e impresentable.
MIDEPLAN se transforma en un supra-ministerio, que gobierna, dirige, regula, disciplina y prácticamente administra todo el conjunto del sistema de empleo público, cuyas políticas, directrices y resoluciones son vinculantes, las cuales deben ser ejecutadas por todas las unidades de recursos humanos, sometidas a su mandato inexorable.
Más allá de una relación de rectoría o dirección política, congruente con el artículo 25 de la Ley General de Administración Pública, el proyecto le atribuye a MIDEPLAN potestades exorbitantes, que lo configuran como un Mega-ministerio de Recursos Humanos, que deja a las instituciones cubiertas en una situación de subordinación jerárquica, situación que no se concilia con la naturaleza jurídica de la rectoría o potestad de dirección del Poder Ejecutivo.
4.- La destrucción de la negociación colectiva de las condiciones de trabajo en la función pública
Además, que el proyecto de ley centraliza la gobernanza política y normativa del empleo en MIDEPLAN, cierra todo espacio a la negociación colectiva de las condiciones de empleo en la función pública.
Nos interesa resaltar que el proyecto original, en el artículo 3, concerniente a los Principios rectores, contempló el principio de negociación colectiva:
(…) Principio de negociación colectiva: El derecho de negociación colectiva corresponde a empleadores y sus organizaciones por una parte y las organizaciones de personas trabajadoras por otra (sindicatos, federaciones y confederaciones), de conformidad con el artículo 688 y siguientes del Código de Trabajo.”
Asimismo, el último inciso de este mismo artículo remitió supletoriamente a los “principios de la legislación laboral”
Pues bien, el texto sustitutivo no sólo eliminó, de un plumazo, esta disposición, lo cual no es nada sospechoso, sino que viene a reforzar un esquema autoritario de gobernanza de la función pública, que excluye absolutamente la participación de los sindicatos en la determinación de las condiciones de empleo, en una hoja de ruta muy peligrosa, de abierta afrenta y confrontación de los pronunciamientos de los órganos de control de OIT.
En este análisis de dicho proyecto, nos interesa citar un reciente pronunciamiento de la última REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS EN APLICACIÓN DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES DE OIT (CEACR), celebrada en febrero de este año (2020).
El informe estableció acerca del (…) Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) (ratificación: 1960) lo siguiente:
(…)
Artículo 4.- Negociación colectiva en el sector público (…)
(…) La Comisión subraya que desde hace numerosos años viene examinando una serie de obstáculos a la plena aplicación del artículo 4 del Convenio en el sector público del país.
A este respecto, la Comisión recuerda que todos los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado (por ejemplo, los empleados de empresas públicas, los empleados municipales y los de entidades descentralizadas, los docentes del sector público y el personal del sector de los transportes) deben poder gozar del derecho de negociación colectiva, inclusive con respecto a las remuneraciones y que, si bien las singularidades de la Administración Pública hacen necesario cierto grado de flexibilidad, existen mecanismos que permiten compaginar el respeto de las disponibilidades presupuestarias, por una parte, y el reconocimiento del derecho de negociación colectiva, por otra.
Recordando sus observaciones anteriores, la Comisión confía en que, en consulta con las organizaciones sindicales representativas del sector, el Gobierno [de Costa Rica] tomará todas las medidas a su alcance para reforzar el derecho de negociación colectiva de los funcionarios (…)”
En lugar de fortalecer la negociación colectiva, como lo reconvino el informe CEACR, el proyecto suprime toda instancia de negociación de las condiciones de empleo de las y los funcionarios de la Administración Pública, incluyendo las remuneraciones.
Desde luego que no podríamos pasar esta audiencia dejando inadvertido el Memorando Técnico del Departamento de Normas Internacionales y de Gobernanza de OIT, rendido a solicitud de esa comisión legislativa, que usted, don Víctor, tiene el honor de presidir.
BUSCCO celebra la decisión tan acertada de esa Comisión Legislativa de consultar este proyecto a OIT.
¿Pero que estableció dicho Memorando de OIT?
El memorial advierte serias inconsistencias en las normas transitorias del proyecto, relacionadas con los derechos adquiridos o en curso de adquisición y además, en materia de igualdad y no discriminación, como medidas que se echan de menos para corregir la brecha salarial que tanto afecta a las mujeres.
De este memorando nos interesa resaltar dos aspectos, que si nos queda tiempo, al final, trataremos de volver acerca de estas observaciones:
En primer lugar, destaca que el proyecto no se refiere a los derechos colectivos, particularmente la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva.
Se recomienda, por mínimo, incluir una referencia de los derechos colectivos de las y los servidores y sus organizaciones sindicales, que podría ser un reenvío a las disposiciones normativas pertinentes.
Además, recomienda que se aclare la articulación entre el nuevo mecanismo de fijación de las remuneraciones (la denominada “columna salarial global”) y los procesos de negociación colectiva, actualmente aplicables en el sector público, de manera que se cumpla el Convenio N° 98 OIT.
En segundo lugar, advierte que el proyecto tampoco contempla espacios de consulta con las organizaciones de las personas servidoras públicas, en los asuntos que son de su legítimo interés, de conformidad con los principios de libertad sindical, Recomendación N° 113 OIT y Convenio N° 151 OIT.
El Memorando de OIT viene así a confirmar la consistente posición de los sindicatos, que denunciaron el carácter autoritario, excluyente, discriminatorio y antisindical del Proyecto Marco de Empleo Público, redactado en los consistorios secretos de OCDE y el BANCO MUNDIAL, que dejó en estado de absoluta interdicción la libertad sindical, la negociación colectiva y los mecanismos de consulta y participación de los sindicatos en las cuestiones que son de su legítimo interés.
Por otra parte, la misma Procuraduría General de la República, cuya posición conservadora es de sobra conocida, advirtió que la regulación de las remuneraciones contemplada en el proyecto de ley, cuya escala global única la fijará exclusivamente MIDEPLAN, puede violentar el C.98 OIT:
“(…) no puede desconocerse que vía decreto se creó la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, como una instancia de negociación con organizaciones sindicales y gremiales, en relación con los ajustes salariales de dicho sector y sus componentes (Decreto No. 35730-MTSS de 14 de enero de 2010) y que, por disposición legal expresa, sus acuerdos son vinculantes (art. 695 del Código de Trabajo vigente, introducido por la Reforma Procesal Laboral). De modo que habría que valorar las implicaciones que las reformas propuestas tendrían, por un lado, de cara a un eventual incumplimiento de los Convenios 98, 151 y 154 de la OIT, y recomendaciones 159 y 163, por desestimular el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. Y por el otro, el eventual roce de constitucionalidad al atribuir al Consejo de Gobierno funciones que son propias del Poder Ejecutivo –stricto sensu “(OJ-107-2020 DE 20 DE JULIO DE 2020).
El Gobierno de la República de Costa Rica y las autoridades políticas no pueden seguir el camino desenfrenado de continuar desatendiendo los pronunciamientos de los órganos de control de OIT.
Nuestra adhesión a la OIT implica la obligación que tiene el Estado costarricense de observar estos pronunciamientos y adecuar nuestra legislación a los convenios internacionales.
En resumen, se trata de un proyecto un proyecto impresentable, fallido jurídicamente, constitucionalmente inviable, inasumible, insubsanable, que se vuelve contra los estándares de OIT en materia de Libertad Sindical y los estándares de los Estados democráticos modernos.
Por los anteriores motivos, BUSSCO se opone a este lesivo proyecto de ley, un verdadero Frankenstein jurídico, solicitando, en consecuencia, que sea dictaminado negativamente y, en definitiva, rechazado por esa Comisión.
¡Muchas gracias!
Manuel Hernández Venegas
*Imagen ilustrativa.
