Referéndum en Cataluña: a propósito de la carta colectiva de profesores de derecho internacional
Nicolas Boeglin (*)
Ante la tensión que se vive en España de cara al referéndum convocado por la Generalitat de Cataluña para este primero de octubre del 2017, han circulado diversos pronunciamientos y manifiestos, sea a favor o en contra de esta consulta popular. Un ejercicio similar previsto para el 9 de noviembre del 2014 fue suspendido a raíz de una decisión de la justicia constitucional española. Este 28 de setiembre, expertos de Naciones Unidas han hecho un vehemente llamado a las autoridades españolas a respetar los derechos de los ciudadanos catalanes (véase comunicado oficial de prensa titulado «España debe garantizar el respeto a derechos fundamentales en su respuesta al referéndum catalán«).
Entre los diversos textos publicados en este mes de setiembre del 2017 en España, encontramos una carta colectiva denominada «Declaración sobre la falta de fundamentación en el Derecho Internacional del referéndum de independencia que se pretende celebrar en Cataluña«: en este texto, los firmantes hacen ver que no existe ningún fundamento jurídico existente en derecho internacional que permita sostener jurídicamente esta consulta popular.
La crispación actual de la situación obedece en parte a la actitud de las autoridades españolas. Ante los hechos ocurridos con alcaldes catalanes la semana pasada, llamados por la Fiscalía española a declarar, el Casal Català de Costa Rica (véase página) se manifestó en los siguientes términos en su comunicado del 20 de setiembre:
«El Casal Català de Costa Rica ante los hechos sucedidos hoy en Catalunya contra la Generalitat, funcionarios públicos, políticos y trabajadores tiene la obligación, como entidad comprometida en la defensa de Catalunya, de la democracia, de la libertad y del derecho a decidir, de condenar cualquier acto que impida el libre ejercicio de estos derechos. Defendemos el derecho al autogobierno de los catalanes y a sus instituciones propias. Deseamos que los catalanes puedan vivir en un país con libertad de expresión, de reunión y de acción. Y mantenemos nuestro firme compromiso con la democracia, la libertad de opinión y del derecho a decidir«.
Una ley catalana declarada inconstitucional en derecho español
El texto de la ley 19/2017 que faculta a las autoridades catalanas para realizar el referéndum, adoptada por el Parlament catalán el 6 de setiembre del 2017, puede ser consultado en este enlace. El texto en inglés en este otro enlace de la Generalitat. Esta ley fue suspendida por el Tribunal Constitucional 24 horas después de adoptada por el Parlament, en una escueta decisión escasamente fundamentada al acoger un recurso de inconstitucionalidad presentado por el Poder Ejecutivo español (véase texto de la decisión del juez constitucional del 7 de setiembre del 2017).
Derecho internacional y derecho a la autodeterminación de los pueblos en el caso de Cataluña
Con relación a la carta colectiva, remitimos al lector al texto completo de la misiva de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales.
Los tres últimos puntos de este llamado colectivo se leen de la siguiente manera, intentando responder al preámbulo de la Ley 19/2017 y las referencias que hace a reglas existentes en el plano internacional aplicables al caso catalán:
«4. Las normas generales del Derecho Internacional no prohíben que los Estados soberanos, atendiendo al principio de auto organización, dispongan en sus propios ordenamientos jurídicos supuestos y procedimientos de separación de sus comunidades territoriales. La inmensa mayoría, lejos de hacerlo, proclaman la unidad e integridad territorial como principios básicos de su orden constitucional.
- 5. La Unión Europea respeta y protege la identidad nacional y la estructura constitucional y de autogobierno de sus Estados. Además, el Derecho de la Unión exige de éstos que respeten y hagan respetar el Estado de Derecho, de modo que todos los poderes públicos se sometan a la Constitución, a las leyes y a su aplicación por los tribunales.
- Como Cataluña no es una entidad que disfrute de un derecho de separación del Estado reconocido por el Derecho internacional, el derecho de libre determinación no puede constituir el fundamento jurídico para consultar a los ciudadanos sobre su independencia, como pretende el referéndum previsto en la Ley 19/2017 del Parlament, actualmente suspendida por el Tribunal Constitucional.«
Como se puede apreciar, el derecho de libre determinación no aplica al caso catalán, según los suscriptores del texto, que omite no obstante mencionar el «derecho a decidir» al que refieren algunos autores catalanes.
Cataluña y el derecho a decidir: un debate abierto
Si bien la lista de firmantes reúne a más de 300 profesores, el debate doctrinal queda abierto. Un informe presentado por expertos (no españoles) en la misma materia matiza las conclusiones a las que llegó este grupo de profesores españoles (véase nota de prensa). La ausencia de fundamentación del Tribunal Constitucional al suspender la aplicación ley 19/2017 mantiene una serie de interrogantes. Por su parte, especialistas catalanes llegan a una conclusión distinta, como el artículo titulado «Legalidad internacional y derecho a decidir» de Xavier Pons Rafols (disponible en la red) o bien este artículo de Josep Costa, para citar algunos de varios autores favorables a la aplicación del derecho a la autodeterminación de los pueblos en el caso de Cataluña. En el 2013, un reconocido profesor de Québec (Canadá) llegó a conclusiones similares a las de sus colegas catalanes sobre la potestad del Parlament en esta precisa materia (véase alocución de Daniel Turp).
En el 2013, un interesante ejercicio de derecho comparado entre España e Italia con relación a las diversas modalidades de consulta en las entidades territoriales puso de manifiesto la gran riqueza existente en el ordenamiento jurídico italiano (véase actas del coloquio celebrado en Barcelona). Por otra parte, las limitaciones del marco normativo español en materia de consulta a las comunidades autónomas ha sido objeto de una reciente tesis doctoral en Oviedo, defendida por Lucía Payero López en el 2014, cuyas conclusiones (pp. 471-480) revisten gran interés (véase texto integral).
La coraza legal del Poder Judicial en España ante las recurrentes reinvindicaciones de las autoridades de Cataluña y la persistente negativa del actual Ejecutivo español de entablar un diálogo político en los últimos años posiblemente hayan contribuido a la actual situación de crispación y de creciente polarización. En esta entrevista a José Montilla, se lee que: «El Gobierno de Mariano Rajoy ha estado cinco años de vacaciones en lo que respecta a Cataluña, cuando no provocando algunos incidentes. Y ahora se ha dado cuenta del enorme problema que tiene encima de la mesa, que lo tenemos todos«.
Como ocurre habitualmente, una actitud poco conciliadora acarrea algunos riesgos. En esta entrevista a Nicolas Levrat, se lee que «Si Madrid continue à créer des martyrs de la cause catalaniste en poursuivant ses arrestations au sein du gouvernement régional comme cela fut le cas mercredi, le camp indépendantiste devrait prendre de l’ampleur. Le gouvernement espagnol joue à un jeu dangereux«.
Los pueblos de Europa Occidental ante el derecho a la autodeterminación
Es la segunda vez en menos de tres años que en Europa Occidental se intenta realizar una consulta de cara a una posible secesión o separación por parte de una entidad infraestatal: Escocia realizó un ejercicio de este tipo en el 2014, con un resultado a favor de su permanencia en el Reino Unido que contabilizó 2.001.926 votos a favor del No (55.30%) y 1.617.989 votos a favor del Sí (44.70%).
A diferencia del Poder Ejecutivo del Reino Unido, el Ejecutivo español y sus autoridades judiciales consideran ilegal la consulta convocada por las máximas autoridades catalanas (previendo posiblemente, entre otros aspectos, un resultado adverso a la permanencia de Cataluña en el Estado español). Ello ha desatado en los últimos días un recurso al derecho penal para intentar frenar las aspiraciones de un importante sector político en Cataluña (indagatorias ante la Fiscalía cursadas a alcaldes catalanes a favor de la consulta, intercepción del material a usar para la jornada electoral del 1-O, y probable desactivación ordenada por la justicia de todos los sitios en los que los electores puedan ubicar sus respectivos centros de votación, entre otros).
Nótese que el 9 de noviembre del 2014, en Cataluña se intentó efectuar una «consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña» (en catalán «consulta popular no referendària sobre el futur polític de Catalunya«), suspendida mediante medida cautelar el 29 de septiembre del 2014, al darse curso a recursos de inconstitucionalidad presentados por el Ejecutivo español ante el Tribunal Constitucional contra el decreto de convocatoria de la consulta y la Ley del Parlamento de Cataluña.
La práctica europea reciente en materia de derecho a la autodeterminación de los pueblos
Desde la perspectiva internacional, es de notar que la práctica ofrece algunos interesantes casos de disonancia: por ejemplo, España (a diferencia de Alemania, Francia, Italia, Portugal, Reino Unido y la mayoría de los Estados Miembros de la Unión Europea – UE) no reconoce a la fecha la independencia proclamada por las autoridades del Kosovo, acaecida en el 2008: ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), España, al igual que otros 35 Estados, hizo ver su posición al respecto en el marco del procedimiento consultivo (véase texto de su opinión en francés e inglés). A diferencia de la postura española, en la exposición escrita se lee que, para un Estado que reconoció de forma inmediata al Kosovo como entidad independiente, Francia: «En d’autres termes, s’il est tout à fait clair qu’il n’existe aucun droit à la sécession en droit international, il est tout autant établi que celui-ci n’interdit pas la sécession ni, par voie de conséquence, une proclamation d’indépendance par une partie de la population d’un Etat» (véase punto 2.8, p. 38 del documento presentado por Francia a la CIJ). Al ser Cataluña una región con territorios en Francia y en España (así como en Andorra), esta divergencia de opiniones reviste especial interés.
España tampoco reconoce valor alguno, al igual que muchos otros Estados de la UE, a la consulta popular realizada en Crimea en el 2014 (véase al respecto breve nota nuestra sobre voto en la Asamblea General de Naciones Unidas contra la anexión de Crimea a Rusia publicada en el sitio jurídico de DIpúblico en Argentina). En el caso del referéndum sobre la independencia de Montenegro con el fin de separarse de la entidad denominada «Serbia y Montenegro» realizado el 21 de mayo de 2006 (con 230.711 votando a favor del Sí -55,50%- y 184.955 por el No -44,50%-), los resultados han sido reconocidos como válidos por la comunidad internacional, España incluída (véase nota de junio del 2006 sobre el reconocimiento de España del Estado de Montenegro).
Nótese que en el 2013, el Reino Unido propició una cuestionada consulta en la Islas Malvinas, que arrojó el siguiente resultado: 1513 habitantes votaron por el Sí en favor de su pertenencia al Reino Unido (99,8%) y 3 en contra (0,2 %). Se ignora cuál fue la posición de España con respecto a los resultados de esta consulta, rechazada por las autoridades de Argentina.
A modo de conclusión
Ante el clima social y político cada vez más tenso que vive Cataluña, es posible que este llamado de profesores de derecho internacional no logre apaciguar los ánimos. Es de prever mayores movilizaciones en los días venideros, así como el envio de refuerzos de fuerzas de seguridad por parte del Ejecutivo español. Cabe señalar que Cataluña cuenta con fuerzas policiales propias (los denominados «Mossos d´Esquadra»), por lo que el mando de estas será probablemente objeto de un fuerte debate si el Ejecutivo español pretende ejercerlo. Por su lado, la ONG Amnistía Internacional ha hecho ver en un comunicado que las autoridades estatales deben resguardar y proteger los derechos a la libertad de expresión y a manifestarse de forma pacífica.
Al cierre de esta tercera semana de setiembre, y ya no desde la perspectiva internacional, sino estríctamente nacional, más de 300 miembros de la Iglesia Católica firmaron una carta en favor de la consulta el próximo 1ero de octubre (véase nota de prensa).
(*)Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica (UCR).
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