Francisco Esquivel V.
Economista

El país ha tratado de eliminar la pobreza extrema a lo largo de varias décadas. Lamentablemente esa pretensión no se ha logrado. En parte, los problemas radican en la incapacidad estatal de darle los ingresos adecuados a la población pobre para que adquiera los alimentos necesarios para superar la situación en que viven. Además, simultáneamente, se ha destruido la capacidad productiva nacional que podría abastecer a la población pobre con tales alimentos. En consecuencia, un reto de una nueva política social y productiva es la creación de mecanismos efectivos de subsidio, que le den capacidad de compra a la población en extrema pobreza, a la vez que se reconstruye la capacidad productiva nacional para abastecer a esa población. Se trata de crear la demanda de alimentos, incorporando un concepto moderno de subsidio alimentario, y, además, aportar la oferta de alimentos que capte esa demanda, mediante la reconstitución del productor agropecuario nacional. A continuación, formulamos una propuesta en esa dirección.

El desmantelamiento del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF)

El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) ha experimentado en los últimos años un ataque sistemático que busca su destrucción. Este Fondo se financia con dos fuentes básicas. Por una parte, se le asigna una porción del impuesto sobre el valor agregado (IVA), que es administrado por el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, el Fondo recibe un flujo de recursos que se derivan de la aplicación de un recargo del 5% sobre las planillas del sector privado, que es captado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), como parte de las cargas sociales que administra dicha institución. En circunstancias normales, ambas fuentes generan una recaudación cercana al 2% del Producto Interno Bruto (PIB). Al respecto, un segmento del sector empresarial y los economistas neoliberales con posiciones de poder, han buscado debilitar estas fuentes de financiamiento. La base ideológica de este movimiento se fundamenta en el concepto de que el Estado es mal administrador de los recursos que capta por la estructura tributaria, por lo que los recursos estatales generarían un mayor aporte a la economía en manos privadas. Desde luego, este manto ideológico encubre el deseo del segmento empresarial, que lo propaga, de aumentar sus ganancias a corto plazo, sin hacer un esfuerzo por lograr la mejora de la productividad, a mediano y largo plazo, como base genuina del aumento de las ganancias.

A finales de 2018, la ley 9635, de ajuste fiscal, eliminó la base legal que sustentaba el aporte del Ministerio de Hacienda al FODESAF. El grupo neoliberal que se instaló en el Gabinete Económico y en dicho Ministerio, a partir de mayo de 2018, logró incorporar una reforma a la ley constitutiva del Fondo mediante dicha ley, cercenando el párrafo que contemplaba el mecanismo de asignación de los recursos derivados del IVA. Algunos años antes, se había incorporado a la ley del FODESAF una fórmula que definía la forma de darle, obligatoriamente, un financiamiento mínimo al Fondo, en la parte correspondiente al IVA. El artículo 26 de la ley de FODESAF contemplaba asignar al Fondo un segmento del IVA de acuerdo a lo siguiente:

“Artículo 26.-

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley, por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los ingresos estimados y presupuestados por el Poder Ejecutivo mediante la asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.”

La ley 9635, sin ningún miramiento, creó la base del recorte indiscriminado del Fondo modificando este artículo 26. La parte subrayada en la cita anterior fue eliminada, en el título IV, capítulo VI, artículo 30 de dicha ley, quedando la nueva redacción de la siguiente manera:

“Refórmese el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares… para que se lea de la siguiente manera:

(…)

Artículo 26-

Los gastos que se generen con ocasión de la administración del Fondo constituido en la presente Ley, por parte de la Desaf, deberán incluirse en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.”

¡Sorprendente! El artículo 26 tenía unos pocos años de existencia. Se creó precisamente para garantizar el financiamiento del principal fondo social del país. Y aquí, la ley, con absoluta frialdad, eliminó los recursos por el equivalente al 1% del PIB. El grupo neoliberal que ha manejado el Ministerio de Hacienda tenía claro lo que buscaba: iniciar un proceso de desmantelamiento del FODESAF. Por eso era necesario, para sus intenciones, modificar el citado artículo 26. Así, el gasto de FODESAF queda a discreción del ministro de Hacienda. La reducción constante de la asignación de recursos derivada del IVA, observada en los últimos años, ratifica cómo se está produciendo el desmantelamiento del Fondo, como lo muestra el gráfico 1.

La destrucción del sector agropecuario

En las últimas cuatro décadas el pais ha experimentado la aplicación de una estrategia productiva que favorece la exportación, basada en las zonas francas, y deprime la participación del sector agropecuario. Se ha desarrollado un modelo económico dual: por un lado, crece la producción para la exportación de bienes y servicios, instalada en zonas francas: y por otro, la producción para el mercado nacional se mantiene estancada. Los promotores del modelo argumentan que es más barato comprar productos agropecuarios importados, por lo que no tiene sentido producir esos productos a nivel local. De esta manera, se ha abierto el mercado nacional a los productos agropecuarios importados, disminuyendo los impuestos de importación. Simultáneamente, se va destruyendo todo el apoyo estatal a los productores agropecuarios, lo que genera una desprotección total de los pequeños y medianos empresarios del campo. Como resultado, el sector agropecuario pierde participación en el total de la producción nacional, como lo muestra el gráfico 2, en el caso de la producción agrícola.

Recientemente, a la baja de aranceles de importación de los productos agropecuarios se une la caída del tipo de cambio, lo que se traduce en una reducción acelerada del precio en colones de estos productos. Tal baja genera un abaratamiento del costo de importación, lo que beneficia a los grandes empresarios importadores agropecuarios. Con esto aumenta la ganancia de tales empresarios (si no bajan los precios al consumidor) o genera presión sobre el productor nacional (si bajan el precio del producto en colones). De esta manera, el pequeño y mediano productor no se beneficia de la baja del tipo de cambio, quedando rezagado en la competencia con los grandes importadores.

Este enfoque de desprotección no tiene fundamento en la realidad del comercio internacional. A nivel mundial muchos productores del campo son subsidiados por los gobiernos extranjeros lo que produce una competencia desleal para los productores de países pobres como el nuestro. Además, las fluctuaciones del comercio internacional producen alzas repentinas de los precios de los productos, lo que hace difícil cumplir la pretensión de bajar los precios de los productos importados. Todo esto se traduce en una competencia injusta al productor agropecuario nacional que le resta mercado donde vender sus productos. Como consecuencia, muchos productores han abandonado su actividad durante este período, profundizando la pobreza de las zonas rurales.

El modelo dual genera un estancamiento del empleo para la mayor parte de la población que no tiene la preparación para participar en la producción de las zonas francas. De esta manera, importantes segmentos de la población se quedan con muy pocos ingresos, ante la falta de empleo. Esto genera un efecto fuerte sobre el sector agropecuario que en su mayoría vende para el mercado interno. Es decir, en la medida en que la población no tiene ingresos, las pequeñas y medianas empresas agropecuarias ven reducidas sus ventas. El sector agropecuario podría alimentar a la población con su producción, pero esto se dificulta por la falta de poder adquisitivo de las personas, además de la influencia de la apertura del mercado a las importaciones.

Hacia una política de eliminación del hambre junto a la reconstrucción del sector agropecuario

En principio, el desmantelamiento del FODESAF y la destrucción del sector agropecuario parecen dos problemas diferentes. Sin embargo, es posible diseñar una política pública que busque la solución de ambos problemas, de manera integrada. Con voluntad política el panorama anterior puede cambiar. El cambio de administración gubernamental en 2026 podría abrir el espacio político necesario.

Por una parte, el FODESAF puede reconstituirse devolviéndole los recursos que el Ministerio de Hacienda le asignaba antes de la aprobación de la ley 9635. Es cuestión de restablecer la redacción que tenía el artículo 26 de la ley de Fodesaf antes de la modificación de 2018. Desde luego hay que actualizar los parámetros de la redacción original porque el fenómeno inflacionario ha desactualizado varios elementos. Reconstituido el Fondo puede llegar a un 2% respecto al PIB, sumando el financiamiento que da el Ministerio de Hacienda y lo que se recauda con el recargo sobre las planillas (captado por la CCSS). En este momento, eso puede significar un monto cercano a un billón de colones (1.000.000.000.000). Así, el Fondo podría dedicar una parte de sus recursos a la eliminación de la pobreza extrema. Este nivel de la pobreza se define como la falta de ingreso para cubrir la canasta alimentaria. Al 2023 el costo de esta canasta en la zona urbana era de un poco menos de ₡63.000, y en la zona rural fue de ₡52.000. En la zona urbana se estimó que había 246.000 personas en condición de pobreza extrema, en dicho año; mientras que en la zona urbana vivían 149.000 personas en tal condición.

¿Cómo se logra que las personas superen esa situación? Otorgando un subsidio por el monto de ingreso que les falta para adquirir la canasta alimentaria. El FODESAF da una cantidad importante de financiamientos para diversos propósitos sociales. En ese sentido, es necesaria una reorganización de sus programas de financiamiento para que respondan a una planificación apropiada. Parte de la dispersión se genera por las obligaciones legales que se han acumulado, a lo largo del tiempo, lo que limita la posibilidad de una asignación ordenada de recursos. Es probable que se necesiten algunas reformas legales para alcanzar este propósito. Sin embargo, restableciendo el financiamiento óptimo del Fondo (el billón de colones citado antes), existe la posibilidad de crear una línea de financiamiento a un “subsidio alimentario” que llegue a la totalidad de las personas en condición de pobreza extrema. ¿Cómo se llega a esas personas? A través del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) que es la entidad encargada de los principales programas de reducción de la pobreza. El IMAS tiene las herramientas tecnológicas apropiadas para hacer el “mapeo” de la población pobre, de tal forma que se puedan seleccionar las personas que deberían recibir el subsidio alimentario. Para esto el IMAS debe pasar de la práctica existente de esperar que los pobres lleguen a sus escritorios a una acción fuera de los edificios de la institución, recorriendo el país completo para hacer el mapeo citado y la selección de la población que se debe beneficiar con sus programas. Esto lo han hecho los países que han tenido éxito en sus programas de reducción de la pobreza, como Brasil, Ecuador, Chile, Colombia y México, entre otros. Costa Rica puede repetir las experiencias exitosas. Es cuestión de voluntad política.

Una estimación muy preliminar indica que se necesitarían aproximadamente ₡100.000 millones anuales para otorgar el subsidio alimentario a la población en condición de pobreza extrema. Con sólo restablecer el financiamiento óptimo del FODESAF se tendrían esos recursos. Desde luego, antes de usar ese financiamiento, es fundamental hacer un análisis de duplicidades existentes o que se puedan producir a futuro.

¿Cómo se relaciona lo anterior con la reconstrucción del sector agropecuario? Al respecto, la pregunta básica es: ¿quién produce los alimentos que se necesitan para satisfacer la canasta alimentaria?: ¡El sector agropecuario! Sin embargo, si intentamos beneficiar al sector con sólo otorgar el subsidio alimentario, no se producirá la reactivación deseada, porque el proceso destructivo creado por el modelo aperturista de las últimas décadas no lo permite. La apertura del mercado agropecuario y el desmantelamiento de los mecanismos de apoyo, que antes tenía el Estado costarricense, impedirían que los productores locales abastezcan a los demandantes de alimentos, si éstos tienen capacidad de compra gracias al subsidio alimentario. La capacidad de compra creada con el subsidio se iría al exterior en la forma de importaciones. Y las ganancias, en parte, se quedarían en manos del capital importador. Por lo tanto, hay que bloquear los mecanismos destructivos. ¡Con voluntad política, desde luego!

En consecuencia, el subsidio debe otorgarse condicionado a que sirva para comprar sólo productos nacionales. Los pequeños y medianos empresarios han planteado que se establezca la “canasta alimentaria tica”. En ese sentido, han hecho reiterados llamados a la población para que compre los productos nacionales. Pero, eso no sucederá mientras operen los mecanismos destructivos de la apertura. Por lo tanto, hay que bloquearlos. Eso se puede hacer estableciendo un mecanismo de asignación del subsidio alimentario que sólo permita la compra de productos elaborados por el productor nacional. La tecnología de información moderna, apoyada en la inteligencia artificial, permite hacerlo. La clave es transferir el subsidio a través de una tarjeta de débito: la tarjeta Costa Rica Solidaria (CRS). Mediante un convenio con uno o varios bancos, el IMAS puede emitir esa tarjeta que se asignaría sólo a las personas beneficiarias del subsidio alimentario. Tal tarjeta sólo permitiría comprar los productos de la canasta alimentaria tica. Habría que establecer, simultáneamente, convenios con comercios que se convertirían en distribuidores de dicha canasta. Además, el productor nacional debe hacer las mejoras en la presentación del producto para que pueda operar la tarjeta CRS. No estamos descubriendo el agua tibia. Brasil con su programa Bolsa Familia operó con una tarjeta similar. Este programa sacó de la pobreza a 30 millones de personas. Comenzó inicialmente con la consigna Fome Zero (Hambre Cero). Uruguay tiene la Tarjeta Uruguay Social que ha colaborado a la reducción de la pobreza en ese país. Y, en general, muchos países latinoamericanos han avanzado en esa dirección. En el siguiente enlace se puede observar un ejemplo, que es una breve descripción de la Tarjeta Uruguay Social: www.youtube.com/watch?v=ZlkUkgJIDnQ