Gobernanza y ciudadanía: el poder de la palabra y la acción

Alberto Salom Echeverría
albertolsalom@gmail.com

Este será el primer artículo de una serie, cuyos escritos se sucederán un par de semanas más. (Espero no aburrir a los queridos lectores y lectoras).

Capítulo I. Un marco conceptual para pensar la democracia desde la ciudadanía

¿Quién gobierna cuando gobierna la democracia?

La democracia suele ser entendida, ante todo, como el sistema político mediante el cual la ciudadanía elige periódicamente a quienes habrán de gobernarla. Esta definición contiene una verdad fundamental, pero resulta insuficiente para comprender la complejidad de las democracias contemporáneas.

Elegir es indispensable. Pero elegir no agota la ciudadanía.

Una democracia puede cumplir razonablemente con sus procedimientos electorales y, al mismo tiempo, experimentar profundas desigualdades en la distribución del poder, de la información, de las oportunidades y de la capacidad efectiva de influir sobre las decisiones públicas.

De ahí surge una pregunta que debería acompañar toda reflexión seria sobre la democracia:

¿Qué ocurre con la ciudadanía después de depositar su voto? ¿Se convierte en espectadora de las decisiones de quienes fueron elegidos? ¿Se limita a esperar la próxima elección? ¿O puede continuar participando, organizándose, deliberando, controlando, proponiendo y evaluando aquello que los gobernantes hacen en su nombre?

La pregunta conduce directamente al concepto de gobernanza. Pero también obliga a formular una pregunta todavía más profunda:

¿En qué condiciones puede la ciudadanía participar realmente en la construcción de la cosa pública?

No basta con abrir espacios para que la gente hable. Tampoco basta con convocar reuniones, consultas, foros o asambleas. La cuestión decisiva es saber quién organiza esos espacios, con qué información, mediante qué procedimientos, con qué posibilidades reales de incidencia cuenta la ciudadanía, sobre todo la ciudadanía “de a pie”, los más desfavorecidos de las políticas públicas, y cuáles son las consecuencias que se derivan de las decisiones públicas.

La participación, por tanto, no puede ser considerada como un acto aislado. Es un proceso. Y ese proceso debe comenzar mucho antes de la deliberación.

Gobernabilidad y gobernanza: una diferencia necesaria

Joan Prats i Catalá, catalán, oriundo de Benicolet, Vall d´Albaida, fue académico de la Universidad de Barcelona y de la Sorbona de París, politólogo y también político, miembro del Partido Socialista de Catalunya y también senador por la Comunidad Autónoma entre 1980-1983. Prats resulta particularmente útil para iniciar esta reflexión. Su concepción de la gobernabilidad se aparta de aquella visión que la reduce a la estabilidad política o a la capacidad de un Gobierno para imponer decisiones. Para Prats, la gobernabilidad es, fundamentalmente, la capacidad de la sociedad para enfrentar positivamente los desafíos y oportunidades de su tiempo. Sostiene enfáticamente que tales desafíos y oportunidades, no dependen únicamente de los gobernantes: también apunta que, todo ello está relacionado con los valores, actitudes y modelos mentales existentes en la sociedad.

Esta perspectiva introduce un cambio de considerable importancia: la gobernabilidad no es solamente una cualidad del Gobierno; es también una cualidad de la sociedad. Por eso, cuando hablamos de gobernanza democrática, no podemos pensar únicamente en cómo gobiernan las instituciones públicas. Tenemos que preguntarnos también cómo se relacionan esas instituciones con una sociedad plural, desigual, organizada en múltiples intereses y atravesada por diferentes formas de poder.

En este sentido, la gobernanza supone una transformación de las relaciones entre Estado y sociedad. Prats la vincula con los procesos mediante los cuales las preferencias ciudadanas y la pluralidad de intereses sociales pueden convertirse en decisiones y acciones colectivas.

Pero aquí comienza precisamente nuestro problema; la sociedad no es un espacio homogéneo. Nunca lo ha sido. No todos sus integrantes disponen de los mismos recursos, de la misma información, del mismo tiempo, de las mismas posibilidades de organización ni de la misma capacidad para hacer escuchar su voz. Por eso, hablar de gobernanza sin hablar de desigualdad sería construir una concepción incompleta, o más bien distorsionada de la democracia, ya que, la ciudadanía no participa desde un terreno neutral.

Una de las mayores dificultades para comprender la participación ciudadana consiste en imaginarla como si todos los participantes concurrieran a ella desde una posición semejante. No es así.

Un pequeño productor rural no llega a una deliberación con las mismas condiciones que un gran empresario. Un trabajador asalariado no dispone necesariamente de los mismos recursos que la organización empresarial que representa a su sector. Una asociación comunal no posee la misma capacidad técnica que una institución pública. Un ciudadano individual difícilmente puede competir en condiciones de igualdad con una organización que dispone de abogados, economistas, comunicadores, asesores y recursos financieros.

En consecuencia, la deliberación democrática ocurre dentro de una sociedad desigual. Esta afirmación no significa que la palabra de unos ciudadanos valga más que la de otros. Significa algo diferente y más importante: las condiciones materiales y culturales para hacer valer esa palabra no están distribuidas equitativamente.

De ahí que una democracia verdaderamente participativa tenga que preocuparse no solamente por garantizar el derecho a hablar, sino también por crear condiciones para que la ciudadanía pueda formarse un juicio propio.

Y aquí aparece el problema de la información. ¿Quién informa a quienes deliberan? Una sociedad democrática necesita ciudadanos informados.

Pero esta afirmación aparentemente sencilla contiene una pregunta que no lo es:

¿Quién informa a la ciudadanía? ¿Quién selecciona los temas? ¿Quién decide qué información circula? ¿Quién tiene recursos para producirla? ¿Quién puede contratar especialistas? ¿Quién posee medios para difundir determinadas interpretaciones de la realidad? ¿Quién tiene tiempo para estudiar un problema antes de pronunciarse sobre él? ¿Quién puede contradecir públicamente una información falsa o incompleta?

Estas preguntas nos conducen inevitablemente al problema del poder.

La desigualdad no se manifiesta solamente en la posesión de bienes materiales. También puede manifestarse en la capacidad desigual para producir, interpretar, difundir y legitimar conocimientos e ideas.

Aquí resulta pertinente recuperar una de las intuiciones fundamentales de Marx acerca de la relación entre las condiciones materiales de la sociedad y la producción de las ideas dominantes. Advierto que no comparto el determinismo que algunos pensadores marxistas introdujeron a la filosofía de Marx.

No se trata de sostener que las personas pertenecientes a los sectores menos favorecidos piensen necesariamente como quienes ocupan posiciones dominantes. Tampoco consiste en suponer que la ideología opera mecánicamente desde arriba hacia abajo.

Se trata de reconocer algo más complejo: las relaciones de poder influyen en las condiciones dentro de las cuales las personas construyen sus interpretaciones de la realidad. Por ello, la desigualdad social puede transformarse también en desigualdad en la capacidad de interpretar la realidad. Y esta es una cuestión cardinal para la gobernanza democrática. Porque si las personas deliberan sobre la base de información incompleta, falsa o deliberadamente manipulada, ¿qué clase de deliberación estamos construyendo? ¿Puede existir una participación democrática de calidad si las premisas sobre las cuales se construye esa participación son premisas falsas? ¿Y quién determina cuáles son esas premisas?

La palabra ciudadana

La democracia necesita la palabra de la ciudadanía. Pero la palabra ciudadana no debería ser entendida únicamente como la posibilidad formal de expresar una opinión. Una democracia madura necesita que esa palabra pueda convertirse progresivamente en juicio, organización, acción e incidencia.

La persona debe poder hablar. Pero también debe poder preguntar, debe poder contrastar, poder disentir, poder organizarse con otros, poder acceder a información plural, poder revisar sus propias posiciones, debe poder exigir respuestas, y, finalmente, debe poder saber qué ocurrió con aquello que ayudó a decidir. Todo eso se aprende.

Por eso proponemos entender la participación democrática como una secuencia mucho más amplia: educación y formación cívica para una ciudadanía activa → información → organización → participación → deliberación → acción → decisión → ejecución → evaluación → rendición de cuentas.

Si la cadena se rompe, la participación puede convertirse en una experiencia puramente simbólica. Una ciudadanía puede ser escuchada y, sin embargo, no tener ninguna capacidad de incidencia; puede ser consultada y descubrir después que la decisión ya estaba tomada; puede ser convocada a una reunión y desconocer quién estableció la agenda; puede participar de un proceso y no conocer nunca sus resultados. Participar, por tanto, no significa necesariamente ejercer poder. La diferencia entre ambas cosas es fundamental.

¿Quién organiza la deliberación?

Esta pregunta merece ocupar un lugar central en nuestra reflexión. Porque cuando se habla de deliberación suele imaginarse un espacio abierto en el que ciudadanos libres intercambian argumentos y, después de escucharse mutuamente, alcanzan mejores decisiones.

Pero la realidad es mucho más compleja.

¿Quién convoca? ¿Quién determina quiénes participan? ¿Quién establece el orden del día? ¿Quién suministra la información? ¿Quién modera? ¿Quién determina los tiempos? ¿Quién define las preguntas? ¿Quién registra las conclusiones? ¿Quién decide qué conclusiones serán trasladadas a las instituciones?

La metodología de la participación nunca es completamente neutral. Toda metodología organiza de alguna manera las relaciones de poder. Por eso una gobernanza democrática de calidad debe prestar tanta atención a los procedimientos como a los objetivos. No es igual una asamblea de pequeños productores organizada territorialmente que una reunión de grandes empresarios; Tampoco es igual una deliberación entre docentes que una reunión de funcionarios gubernamentales, ni es igual una asamblea cooperativa que una reunión empresarial; así como no es simétrica una organización comunal que una organización sindical.

Cada espacio contiene conocimientos, intereses, experiencias y relaciones de poder diferentes. La metodología debe reconocer esa diversidad, no ocultarla.

La experiencia costarricense: cuando la participación se convierte en aprendizaje democrático

Costa Rica posee una experiencia particularmente aleccionadora en este terreno: el proceso político que condujo al referéndum sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana.

Aquel proceso estuvo jalonado y atravesado por enormes diferencias de recursos, capacidades organizativas, información y poder político. Aunque también produjo una intensa movilización ciudadana. Hubo debates, foros, mesas redondas, campañas, organizaciones territoriales, comités patrióticos y múltiples espacios de confrontación de argumentos.

El Tribunal Supremo de Elecciones llegó a considerar el referéndum como una oportunidad extraordinaria de profundización democrática y sostuvo que la participación popular incluía no solamente votar, sino también contribuir y controlar la formación y ejecución de políticas públicas y decisiones estatales relevantes.

Aquella experiencia merece ser estudiada con serenidad, sin idealizaciones. Hubo desigualdad de recursos. Pero, también hubo propaganda y espacio para incoar estrategias políticas. Los principales protagonistas de la contienda tenían, cada uno sus propios intereses económicos, y, en algunos casos eran intereses contrapuestos. Sin embargo, hubo espacio para la persuasión; aunque también confrontación de ideas y esfuerzos ciudadanos por producir información alternativa.

El llamado Memorándum del miedo constituye, precisamente, un episodio que permite analizar los límites entre persuasión política, presión y manipulación dentro de un proceso democrático.

Aquella experiencia dejó también una enseñanza positiva: cuando existen mecanismos que permiten confrontar públicamente las diferentes posiciones, una sociedad puede ampliar sus posibilidades de formar juicio colectivo incluso dentro de condiciones profundas de desigualdad. No obstante, la democracia no elimina la desigualdad de partida. Pero sí puede crear procedimientos para disminuir sus efectos sobre la formación de la voluntad ciudadana. Esa es una tarea esencial de la gobernanza.

La independencia ciudadana

Llegamos así a un concepto que consideramos central para este ensayo: la independencia ciudadana. No entendemos por ella el aislamiento del individuo frente a la sociedad ni la ausencia de intereses, convicciones o pertenencias. Ningún ciudadano vive fuera de relaciones sociales.

Por ello la independencia ciudadana significa otra cosa: tiene que ver más bien con la capacidad progresiva de formar un juicio propio y actuar políticamente sin quedar subordinado de manera absoluta a un poder económico, político, partidario, gubernamental, mediático o de cualquier otra naturaleza. En otras palabras, la independencia nunca será absoluta. Tampoco puede alcanzarse de una vez y para siempre. Es una construcción, un proceso plagado de contradicciones y por lo tanto de gran complejidad.

Se fortalece cuando existen educación de calidad, información plural y confiable, organizaciones sociales autónomas, libertad de expresión, espacios de deliberación, instituciones imparciales, mecanismos efectivos de rendición de cuentas y cuando se abren espacios claros para la evaluación de la política pública.

Se debilita cuando la ciudadanía depende de un único proveedor de información, cuando las organizaciones son capturadas por intereses particulares, también cuando la pobreza de recursos económicos, comunicacionales o culturales restringen la capacidad de participación o cuando el poder político convierte la comunicación pública en un instrumento de propaganda.

Por eso la independencia ciudadana debe ser entendida como una condición de la democracia y no como un lujo de las sociedades desarrolladas.

La participación como aprendizaje social

Aquí volvemos a Joan Prats.

El cambio institucional, según su perspectiva, no puede reducirse a modificar leyes. También requiere cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelos mentales; y necesita procesos de aprendizaje social capaces de arraigar las nuevas reglas en la cultura política.

Esta idea tiene consecuencias enormes. Significa que la gobernanza democrática no es o no puede ser una técnica que se instala desde el Gobierno. Es una capacidad que una sociedad aprende a construir. Al igual que aprende a participar, a escuchar, a discutir, a organizarse, a controlar, a evaluar. Aprende a reconocer sus propios errores y también aprende a cambiar sus instituciones, cuando estas son deficitarias para resolver los problemas de la democracia.

De esta manera, la ciudadanía deja de ser simplemente destinataria de las políticas públicas y comienza a convertirse en protagonista de un proceso permanente de aprendizaje democrático.

Del voto a la acción ciudadana

La democracia representativa continúa siendo indispensable. No se trata de sustituirla por una democracia asamblearia ni de convertir a la ciudadanía en legisladora permanente. En realidad, la participación complementa la representación.

La cuestión es otra.

La democracia representativa necesita ser profundizada mediante una ciudadanía activa, una ciudadanía que no aparezca únicamente cada cuatro años; sino más bien, una ciudadanía que sea capaz de intervenir en los asuntos públicos entre una elección y otra, una ciudadanía que pueda preguntar: ¿Qué nos prometieron? ¿Qué hicieron los que prometieron? ¿Qué hicieron unos y otros? ¿Qué hizo la oposición? ¿Qué resultados obtuvieron? ¿Quién se benefició? ¿Quién quedó excluido? ¿Qué, finalmente es lo que debe corregirse?

Estas preguntas constituyen, en esencia, una forma de control democrático. Y sin control ciudadano, la representación corre el riesgo de convertirse en delegación pasiva.

Una democracia que aprende de sus resultados

Llegamos finalmente a una cuestión decisiva. La participación debe producir consecuencias que puedan ser evaluadas. No basta preguntar cuántas personas participaron. Debemos preguntar qué produjo esa participación. ¿Mejoraron las políticas públicas? ¿Disminuyó la pobreza? ¿Se redujo la desigualdad? ¿Mejoró la educación? ¿La salud? ¿Se fortaleció la seguridad para toda la población? ¿Aumentó el acceso a vivienda digna? ¿Mejoraron las condiciones de alimentación? ¿Se ampliaron las oportunidades de quienes se encontraban en posiciones desventajosas? Estas preguntas y otras no pueden responderse mediante discursos políticos. Requieren evidencia, aunque la evidencia tampoco habla por sí sola.

Los datos necesitan interpretación.

Por eso, a lo largo de este ensayo, recurriremos cuando resulte pertinente a indicadores sociales, económicos e institucionales de Costa Rica. No para acumular cifras, sino para someter a prueba las afirmaciones que hagamos o que hayan hecho los gobernantes.

La gobernanza democrática debe ser capaz de producir información sobre sus propios resultados. Y después debe permitir que esos resultados sean discutidos públicamente.

Así aparece otro ciclo:

participación → decisión → resultados → rendición de cuentas → evaluación → corrección. Cuando ese ciclo funciona, la democracia aprende; cuando se interrumpe, la participación puede convertirse en una ceremonia.

Hacia una gobernanza democrática incremental

No existe una democracia perfecta. Tampoco existe una sociedad sin conflictos, sin desigualdades, sin intereses contrapuestos ni sin dominación. La democracia no elimina esas realidades. Lo que puede hacer es construir instituciones y prácticas capaces de procesarlas sin permitir que el poder se concentre indefinidamente en unas pocas manos.

Por eso, el propósito de una gobernanza democrática no debería formularse como la búsqueda de una sociedad ideal.

Debe plantearse como una tarea histórica e incremental que permita ampliar la participación, cada vez un poco más y mejor; también se debe mejorar la calidad de las instituciones; reducir las desigualdades y la pobreza que deforman la deliberación; fortalecer la independencia ciudadana; multiplicar los espacios de organización autónoma; mejorar la capacidad de las instituciones para escuchar y responder; evaluar los resultados de las políticas públicas; hacer efectiva la rendición de cuentas y corregir aquello que no funciona o que funciona mal.

En definitiva, se trata de construir una forma de convivencia democrática en la que la ciudadanía no sea solamente la fuente formal de legitimidad del poder, sino también una fuerza permanente de control, deliberación, acción y transformación de la vida pública.

Porque la democracia comienza con el voto, pero no termina en las urnas.

Y quizá la pregunta más importante que deberemos responder a lo largo de este ensayo sea precisamente esta:

¿Cómo puede una sociedad desigual construir ciudadanos suficientemente libres, informados, organizados e independientes como para participar en la construcción de las decisiones que determinan su propio destino? Nuestro ensayo continuará, paciencia…