Poder formal y poder real: cuando el liderazgo personal quiere imponerse sobre las instituciones democráticas

Alberto Salom Echeverría
albertolsalom@gmail.com

Las constituciones distribuyen el poder; la política, muchas veces, procura concentrarlo.

Introducción

Una de las distinciones más importantes de la ciencia política contemporánea es la que separa el poder formal, entendido como aquel que la Constitución y las leyes asignan a los cargos del Estado, del poder real, que corresponde a la capacidad efectiva de quienes ejercen el poder de influir en las decisiones políticas más allá de la posición institucional que se ocupe. Esta diferencia, ampliamente desarrollada en la teoría del Estado moderno, permite comprender una tesis central de este artículo: cuando ambas dimensiones del poder comienzan a separarse de forma sostenida, la democracia deja de estar plenamente gobernada por sus instituciones y pasa a depender crecientemente de liderazgos personales o estructuras informales de autoridad.

En democracias estables, poder formal y poder real tienden a coincidir. Sin embargo, cuando esa correspondencia se debilita, emerge uno de los fenómenos más relevantes —y más delicados— de la ciencia política contemporánea: la consolidación de centros de decisión que operan fuera del marco institucional, pero que condicionan o incluso desplazan la autoridad constitucional.

La autoridad carismática y la personalización del poder

Max Weber, en su tipología clásica de la dominación, identificó la autoridad carismática como aquella basada en la devoción hacia las cualidades excepcionales de un líder. Este tipo de legitimidad, aunque puede ser transformador en contextos de crisis, tiende a debilitar la institucionalidad cuando no se racionaliza dentro de estructuras legales permanentes.

Weber advirtió que la estabilidad de la democracia moderna depende de la transformación del carisma en autoridad legal-racional, es decir, en instituciones impersonales. Cuando ocurre lo contrario —cuando las instituciones se subordinan al liderazgo personal— se produce un proceso de personalización del poder que erosiona el Estado de derecho.

Este fenómeno no implica necesariamente la ruptura formal del orden constitucional, sino su progresiva subordinación a la voluntad de un actor político central.

Presidencialismo y límites constitucionales

Juan J. Linz, el influyente politólogo alemán del siglo XX, en su connotado análisis sobre los sistemas presidenciales, advirtió que estos pueden generar tensiones estructurales cuando el presidente interpreta su mandato como una autorización ilimitada derivada del voto popular.

Para Linz, uno de los riesgos centrales del presidencialismo es la tendencia a la identificación entre el líder y la nación, lo que puede llevar a considerar los controles institucionales como obstáculos y no como garantías democráticas.

En este contexto, la prohibición de la reelección inmediata no es una sanción política, sino un mecanismo de protección institucional. Su objetivo es evitar la concentración prolongada del poder y asegurar la alternancia como principio estructural de la democracia.

El caso costarricense: continuidad política y poder informal

Durante los últimos meses de su mandato, el entonces presidente Rodrigo Chaves expresó públicamente su interés en mantener un rol activo en la vida política nacional más allá del término constitucional de su gobierno.

En ese contexto se discutieron diversas alternativas políticas:

• Una eventual renuncia anticipada para habilitar una nueva candidatura presidencial
• La posibilidad de integrar una fórmula electoral como vicepresidente
• Y posteriormente su incorporación al gabinete del nuevo gobierno como ministro de la Presidencia y ministro de Hacienda.

Desde el punto de vista jurídico, cada una de estas opciones puede ser analizada de forma independiente. Sin embargo, desde la perspectiva de la ciencia política, lo relevante es el patrón que revelan: la búsqueda de mecanismos de continuidad del liderazgo político más allá del ejercicio formal de la Presidencia.

Es aquí donde adquiere relevancia la distinción entre poder formal y poder real.

Mientras el poder formal reside en la nueva administración electa, diversos analistas han planteado la posibilidad de que el poder real —entendido como capacidad de influencia política efectiva— continúe concentrándose en el liderazgo del expresidente.

Democracia delegativa y debilitamiento institucional

Guillermo O’Donnell, uno de los más destacados politólogos del siglo XX en América Latina, desarrolló el concepto de democracia delegativa para describir sistemas en los que los presidentes electos interpretan su mandato como una delegación casi ilimitada de poder por parte del electorado; para O’Donnell, en estos casos, aún presidentes elegidos legítimamente, gobiernan con escasos controles institucionales.

En estos contextos, las instituciones de control —legislativas, judiciales o administrativas— tienden a ser percibidas como obstáculos a la voluntad popular encarnada en el Ejecutivo.

El resultado no es necesariamente la desaparición de la democracia, sino su transformación en un sistema donde el liderazgo personal adquiere un peso desproporcionado frente a las instituciones. Recordemos el episodio cuando Chaves aún presidente, llamó a Laura Fernández, ya presidenta electa a que asumiera como ministra de la presidencia en los últimos días de la anterior administración. Fue imposible para los analistas políticos, no asociar aquel evento con la idea de que Chaves intentaba continuar superponiendo su autoridad personal por encima de la de Laura Fernández inclusive en el actual gobierno. Fue un anuncio de quién ejercería el poder real por encima del mandato constitucional.

El Ministerio de la Presidencia y la concentración del poder político

El Ministerio de la Presidencia cumple una función clave en los sistemas presidenciales: articular la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, facilitando la gobernabilidad mediante la negociación política.

En el caso analizado, la percepción pública ha sido que esta cartera ha adquirido un protagonismo político inusual, asociado no solo a la coordinación institucional, sino también a la conducción estratégica del gobierno. No obstante que, Chaves ha dado muestras de no querer inmiscuirse en el quehacer cotidiano de las principales obligaciones que el cargo ministerial le impone, tal es el caso de la obligación de ejercer el mando ministerial para coordinar con las fracciones opositoras en la Asamblea Legislativa. Es notoria la delegación que Chaves ha hecho de esta crucial responsabilidad en favor del viceministro del cargo. Este hecho y otros, ha llevado a muchos analistas y sectores opositores, a preguntarse ¿para qué realmente quería el cargo Rodrigo Chaves?

Queda flotando en el ambiente la suspicacia de que para Chaves y sus adláteres políticos, lo más relevante es que pretende usar su investidura, revestida de inmunidad, para evitar que se le juzgue de los cargos que la fiscalía ha presentado contra él, algunos de los cuales comportan, si fuese juzgado y declarado culpable, la comisión de mayúsculos delitos penales.

Este fenómeno ha sido interpretado por diversos analistas como un indicio de desplazamiento del centro de decisión política hacia figuras que no necesariamente coinciden con la titularidad formal de la Presidencia.

Legalidad, legitimidad y poder detrás del trono

Carl J. Friedrich, versado constitucionalista y de política comparada, alemán también del siglo XX, distinguió entre legalidad y legitimidad, señalando que un sistema político puede ser legal sin ser plenamente legítimo si pierde la confianza ciudadana en la distribución efectiva del poder. Fueron notables sus estudios en defensa de la democracia constitucional, como garantía frente a la concentración del poder. Véase al efecto, su obra: “Constitutional Government and Democracy” de 1937, un clásico precisamente sobre el tema del gobierno constitucional y la democracia. Friederich sostuvo al respecto en forma lúcida la defensa de la democracia como garantía frente a la concentración del poder y, dijo también que, una constitución solo puede preservar la libertad si existen instituciones capaces de limitar el poder y una cultura política comprometida con el Estado de derecho.

Por su parte, el filósofo del derecho de origen italiano, recientemente fallecido, Norberto Bobbio advirtió sobre la existencia nociva para las democracias de formas de poder que operan “detrás del trono”, es decir, estructuras informales que influyen decisivamente en la toma de decisiones sin ocupar posiciones visibles de autoridad. Muy pertinente en el actual momento que vive Costa Rica, resaltar lo dicho por Bobbio, parafraseo, la democracia no se define únicamente por la voluntad de la mayoría, sino por el respeto a las reglas, la división de poderes, la protección de las minorías y la garantía de los derechos fundamentales. De ahí se deriva que el verdadero desafío de las democracias modernas no es solo conquistar el poder, sino ejercerlo dentro de límites jurídicos e institucionales que impidan su concentración y arbitrariedad. Considero esta manera de razonar como una explicación rigurosa que nos permite entender la diferencia entre poder formal y real y, por consiguiente, comprender también la importancia de preservar las instituciones democráticas frente a las tendencias personalistas y autoritarias. Cualquier parecido de este pensamiento con nuestra realidad no creo que sea mera coincidencia.

En este marco, la pregunta relevante no es únicamente quién ocupa los cargos, sino quién ejerce efectivamente la capacidad de decisión política.

Democracias que se erosionan sin colapsar

En este repaso de pensadores del siglo XX y XXI, solo nos resta traer a colación, por un lado, a Steven Levitsky y Daniel Ziblatt, dos politólogos contemporáneos, ambos estadounidenses, quienes han demostrado que las democracias contemporáneas rara vez colapsan de forma abrupta. Su deterioro suele ser gradual, mediante la erosión progresiva de los contrapesos institucionales. Célebres por la obra: “¿Cómo mueren las democracias?”, escrito en 2018. Una obra, crucial para ilustrarnos acerca de los desafíos de las democracias justamente contra el populismo, el autoritarismo y la concentración del poder político.

Las instituciones continúan existiendo formalmente, pero pierden capacidad real de limitar el poder ejecutivo. Este proceso no requiere la abolición de la Constitución, sino su vaciamiento progresivo en la práctica política. He aquí una advertencia oportuna por lo que a nuestro sistema político compete.

Poliarquía y calidad democrática

Por otra parte, acudo a Robert A. Dahl, estadounidense también, muy influyente en el siglo XX; definió la democracia moderna como una poliarquía, es decir, un sistema caracterizado no solo por elecciones libres, sino también por la existencia de múltiples centros de poder, competencia política efectiva y controles institucionales reales.

Desde esta perspectiva, la democracia no se mide únicamente por la celebración de elecciones, sino por la dispersión efectiva del poder.

Cuando el poder se concentra en un solo liderazgo —formal o informal— la calidad democrática se debilita, incluso si las instituciones formales permanecen intactas. Sus ideas devienen complementarias de las de los demás autores aquí citados.

Conclusión: instituciones o liderazgo

La experiencia comparada de la ciencia política sugiere una advertencia constante: las democracias no se erosionan únicamente cuando se violan las leyes, sino también cuando se reinterpretan de manera sistemática para concentrar el poder.

La distinción entre poder formal y poder real no es un ejercicio académico abstracto. Es una herramienta esencial para comprender cómo funcionan realmente los sistemas políticos.

Cuando ambas dimensiones se separan de forma persistente, la democracia deja de ser un gobierno de instituciones y comienza a transformarse en un gobierno de personas.

Y en ese tránsito —a menudo silencioso— reside uno de los mayores desafíos del constitucionalismo contemporáneo.