La Política para el Sector Agropecuario 2023-2032: propuestas insuficientes y escasas soluciones
German Masís Morales
Este jueves 25 de enero, se presentó la política pública para el sector agropecuario, en las instalaciones del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), con la participación del Ministro de Agricultura y Ganadería, el Presidente de la República y representantes de instituciones y organizaciones del Sector agropecuario.
En la presentación e introducción se incluyen las características de la actividad agropecuaria, en el estado de situación del sector, la evolución y comportamiento del mismo y en la estrategia, los desafíos, ejes y acciones a ejecutar para los próximos 10 años. (MAG,2023,32 p.)
Menciona en la presentación, que “el sector agropecuario costarricense atraviesa una situación crítica, por lo que requiere de un esfuerzo interinstitucional que, bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura y Ganadería; permita rescatar al sector productivo nacional”, en completa alusión a la realidad.
Agrega “durante muchos años, el Ministerio y las instituciones del Sector han reducido su presencia en el campo, por lo que la asistencia técnica, la investigación y el traslado de conocimiento se han visto reducidos, ocasionando afectaciones importantes en quienes se beneficiaban de dichos servicios, las personas productoras”, enorme verdad, el desmantelamiento de la institucionalidad ocurrido desde la década de los 80 y 90, ha tenido efectos negativos para los agricultores, que los distintos gobiernos han hecho muy poco por revertirlos.
Establece el Gobierno, que “con la presente Política, esperamos materializar una serie de acciones concretas, orientadas a la reactivación de un sector económico, que más que importante es indispensable para el desarrollo rural, haciendo uso de herramientas tecnológicas y generando más puestos de trabajo, calificados y no calificados, (orientadas) a recuperar el atractivo económico de invertir en el Sector Agropecuario nacional”, esta parece ser la gran aspiración de la propuesta.
Afirma que “estamos iniciando un cambio radical y asignando más recurso humano para potenciar las áreas de mayor impacto para las personas productoras. Acompañando las acciones antes mencionadas, debemos impulsar aquellos cultivos que a su vez podamos procesar en el país, exportar o vender localmente ya transformados; buscando el beneficio de las zonas rurales, mediante encadenamientos y agregando valor para generar riqueza”, perdiendo de vista la tradicional división de la actividad, en una actividad exportadora y otra para el mercado interno, que disponen de condiciones y recursos muy desiguales.
La pretensión del Gobierno es que “con esta política, se busca que las instituciones que forman parte del Sector Agropecuario respondan a las necesidades actuales del sector productivo, y repercutan en un sector más productivo, competitivo y sostenible, que cada día genere más y mejores retornos tanto económicos como sociales”, viejos propósitos que igual se quedaron en el discurso en anteriores Gobiernos.
Por su parte, en una práctica que ha sido común en todos los Gobiernos, se deja a la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial (SEPSA, la elaboración del Plan Sectorial para operativizar la política, la definición de las acciones concretas, plazos y los indicadores de seguimiento, labor por lo general sin la participación de los productores y sus organizaciones.
En la argumentación sobre la importancia y la situación de la actividad agropecuaria, se reconoce la gran relevancia económica y social del Sector agropecuario; en su participación en el Producto Interno Bruto (PIB), en las exportaciones y en su contribución al empleo, pero muy poco en cuanto a la mejora de las condiciones socioeconómicas de la población rural y en la producción de alimentos, que revela una de las grandes carencias de la política, su compromiso con la reducción de la pobreza rural y con la seguridad alimentaria y nutricional del país.
“Según datos del Banco Central de Costa Rica, la participación de la agricultura ampliada en el PIB fue de un 9,6% en el año 2021, de este porcentaje el 4,5% corresponde al sector primario y un 5,1% a la agroindustria. Con respecto al valor agregado agropecuario, el 69% corresponde a actividades agrícolas, un 21% a la actividad pecuaria y el restante 10% se compone de actividades de apoyo (6%), silvicultura y extracción de maderas (3%) y, pesca y acuicultura (1%)”, datos que invisibilizan la evolución descendente de la actividad agrícola en la economía, el aporte diferenciado de las actividades de exportación con respecto a la producción alimentaria para el mercado interno y el reducido papel de la pesca en la actividad en su conjunto.
“En cuanto al comercio internacional, el sector agropecuario es superavitario; con datos del año 2021 se registró exportaciones por USD 5.610,9 millones de dólares e importaciones de USD 3.156,9 millones, lo que significa una balanza comercial de USD 2.454 millones. El 39,1% del total exportado está vinculado con el sector agropecuario, e incluye productos agrícolas (21,3%), de la industria alimentaria (14,0%), el pecuario y pesca (2,7%) y otros de cobertura agropecuaria (1,1%)”. Los datos del comercio agropecuario, por su parte destacan el predominio de la agroexportación, el sector más dinámico y el principal motor de la actividad y el que a la postre resulta ser el prioritario en la política pública hacia el Sector.
La generación de empleo del sector agropecuario continúa siendo el indicador de mayor significado, pero soslayado cuando se trata de reconocer la importancia que sigue teniendo la actividad desde el punto de vista social, ya que” ocupa el segundo lugar a nivel sectorial como generador de empleos con unas 238.227 personas ocupadas, lo que representa un 11,7% de la población total ocupada. De este grupo de personas, un 87,7% corresponde a población masculina y un 12,3% a población femenina”.
No obstante, es inevitable mencionarlo “el Índice Mensual de Actividad Económica del sector agropecuario (IMAGRO) muestra variaciones interanuales negativas en el año 2020 y una desaceleración a partir del mes de abril del 2021, llegando a valores negativos desde el mes de febrero del 2022”, es decir la actividad agropecuaria, viene teniendo un crecimiento negativo desde hace más de dos años.
Lo anterior, (revela la introducción) “muestra la urgencia de reactivar el sector primario, pues es innegable que su desenvolvimiento impacta el desarrollo socioeconómico del país, en especial la periferia costarricense”, es decir el deterioro de la actividad agropecuaria impacta sobre todo las regiones periféricas del país, una realidad incuestionable.
Diversos elementos de la introducción de la política muestran algunas de las características del sector, que lo hace particular, diverso y heterogéneo y que por ello debiera demandar una política diferenciada y no una generalista.
Entre esos aspectos está “la coexistencia de micro, pequeño, medianos – donde un importante número de unidades productivas se enmarcan en lo que se ha denominado Agricultura Familiar (AF)- así como grandes productores, orientados hacia los mercados internacionales. Este Sector presenta importantes asimetrías entre productores agroexportadores y productores para mercado local. Esto sumado a insumos agrícolas que no responden a las nuevas tecnologías y con una importante concentración de mercado”, en consecuencia, la heterogeneidad y diversidad de actores con condiciones y recursos diferenciados es una característica que define el sector.
Otra característica que también lo define, es la dualidad y diferenciación interna del sector, donde la política manifiesta que “de los beneficios de este modelo de apertura comercial, el sistema económico generó una dualidad productiva, por un lado un sector productivo dinámico y vinculado a cadenas globales de valor, y por otra parte, una estructura productiva dedicada al mercado interno con poco encadenamiento y dispersión de las instituciones llamadas a su fomento, asimismo, los programas de apoyo se han visto reducidos producto de la contracción del gasto para controlar el déficit fiscal”, otra enorme realidad, que pone en evidencia dos motores de la actividad agropecuaria, uno dinámico y estimulado y el otro apagado y desestimulado.
La tercera característica refiere a la pobreza, que “las zonas rurales enfrentan índices mayores. Por ejemplo, en el 2021 el Índice de pobreza ascendió al 26,3% en las zonas rurales, mientras que en las zonas urbanas fue de 21,8%, y la pobreza extrema se estimó en 5,5% para zonas urbanas y 8,3% para zonas rurales. La desigualdad en los ingresos de la población total, medida por el Coeficiente Gini en la última década, presenta valores que oscilan entre 0,524 y 0,515.
Por otro lado, en el Sector Agropecuario las personas con actividad independiente tienen valores del coeficiente más altos (fluctúa entre 0,575 y 0,618 para los años 2015 a 2019) que para las personas asalariadas (entre 0,414 a 0,447)1. (Además), en el tema de inclusión, las mujeres productoras presentan menores oportunidades que los hombres en cuanto a empleo formal, acceso a activos, asistencia técnica, financiamiento, entre otras condiciones. Asimismo, tienen un limitado acceso a tierras para la producción, lo que reduce aún más sus posibilidades de salir de la pobreza.”
El documento de política presentado identifica los principales desafíos y retos que enfrenta la actividad y Sector y propone ejes estratégicos, con sus respectivas líneas y acciones para los próximos 10 años
Entre los principales desafíos del sector se plantean:
-Respuesta institucional eficiente a las necesidades de la persona productora.
-Aumento de la competitividad y productividad.
-Producción sostenible y adaptación del cambio climático
-Tecnificación agroproductiva.
-Estímulo a una comercialización eficiente.
-Incidir en el mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales
En los desafíos, pese a la validez y reiteración de algunos de ellos en varios Gobiernos como, la respuesta a las necesidades de los productores, la producción sostenible y la adaptación del cambio climático y el aumento de la productividad y competitividad, la retórica, debe estar acompañada de los mecanismos para hacer efectiva una acción institucional que garantice la forma en que se enfrentarán dichos desafíos.
Mientras que los demás desafíos, como la tecnificación productiva, el estímulo a una comercialización eficiente y el mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales, son tibios señalamientos que carecen de profundidad y que debieran plantearse como verdaderas transformaciones tecnológicas y comerciales de la actividad y de los medios de vida en las zonas rurales.
Están ausentes grandes desafíos de la actividad agropecuaria, como la seguridad y la soberanía alimentaria de la población y el fortalecimiento institucional y presupuestario del sector agropecuario, esenciales en el futuro de un aparato institucional débil y deficitario, que no protege la producción alimentaria del país.
La política agropecuaria 2023-2032, incluye y está estructurada mediante 4 ejes de acción, llamados a ser los pilares y el soporte de la acción institucional del sector agropecuario para los próximos 10 años, sin embargo, es conveniente valorar los posibles alcances a la luz de planteamientos que en el pasado han tratado de articular una política más integral y consistente.
El primer eje es la Modernización de las instituciones del sector agropecuario, que se propone mejorar la gobernanza y reforzar la coordinación institucional, no obstante este cometido ha estado sujeto tanto a una reforma del sector, que redefina las competencias de las diferentes instituciones, como la posibilidad de disponer de mayores recursos financieros y humanos en el sector, no es posible que el Ministerio de Agricultura disponga menos de 1% del presupuesto nacional y que algunas instituciones sean deficitarias en su funcionamiento, como el CNP y que la articulación institucional entre el desarrollo agropecuario y el desarrollo rural(que realiza el INDER) sea un constante reto institucional no resuelto.
El segundo eje, el fomento de la competitividad, dirigida a generar información de interés para los productores, es una pujante realidad para la empresas agroexportadoras, pero una quimera para la producción para el mercado interno, porque las condiciones diferenciadas de ambas, provoca que las primeras mantenga y eleven su competitividad, mientras que la segunda, dependiente de una institucionalidad debilitada y de una asistencia intermitente presenta niveles de competitividad persistentemente bajos. En este ámbito sería fundamental, crear un sistema de información más eficiente para los agricultores y un fondo de crédito agropecuario para los pequeños productores.
El tercer eje, la productividad y sostenibilidad, que busca la implementación de un modelo de asistencia técnica que maximice los beneficios de los diversos sistemas productivos, similar al caso de la competitividad es un tema diferenciado, ya que incorpora constantes avances tecnológicos en la empresa agroexportadora y presenta serias limitaciones en el desarrollo tecnológico de la producción interna muy ligado a las posibilidades de asesoría y asistencia de las instituciones del sector.
Con el propósito de mejorar la productividad y sostenibilidad de las actividades agropecuarias para el mercado interno, en el pasado un grupo de expertos en políticas agrícolas había recomendado establecer centros de innovación y difusión de tecnologías sostenibles para el pequeño agricultor, redefinir el INTA como una entidad de investigación en tecnologías sostenibles, promover un programa de formación y difusión de tecnologías para la adaptación al cambio climático de las actividades agropecuarias.
El cuarto eje, valor agregado y comercialización, que pretende promover la agregación de valor para lograr una oferta diferenciada de productos y generar nuevas oportunidades de acceso a los mercados, requiere establecer con claridad los mecanismos que implementará para lograrlo y en ese sentido, igualmente la propuesta de política agrícola alternativa había recomendado el impulso de un programa de fomento de la agroindustria, y el valor agregado y de productos de calidad con identidad territorial en apoyo a microempresas, mejorar el sistema de comercialización de productos agrícolas, que incluía la reestructuración del PIMA-CENADA, la modernización de las ferias del agricultor y el fortalecimiento del programa de abastecimiento Institucional(PAI).(Grupo de Políticas agrícolas,2014)
De acuerdo con lo anterior, la política agropecuaria 2023-2032, no sólo carece de mecanismos de ejecución concretos y apropiados a los ejes de acción que propone, si no que no parece ofrecer soluciones adecuadas a los grandes problemas de la actividad agropecuaria, especialmente la dirigida al mercado interno.
En definitiva, las propuestas de la política son insuficientes tanto en sus contenidos frente a una realidad agropecuaria y pesquera, que demanda grandes transformaciones para alcanzar una agricultura y una pesca, más sostenible, equitativa e incluyente, como en sus pretensiones de cobertura para un plazo de 10 años.
