Jorge Herrera Fernández
Junio 2024
Las publicaciones de la Encuesta de Hogares del INEC y el Informe del Estado de la Nación cada año dan cuenta de resultados desalentadores sobre la pobreza y la desigualdad en el país. Aunque abundan los análisis, estudios y discusiones, en ellos permanece ausente cualquier referencia a la práctica continuada de sacrificar los presupuestos de programas sociales para mantener equilibrios fiscales.
En este contexto, merece consideración y análisis lo que en realidad ha sucedido con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), programa que -se supone- debe recaudar y administrar cientos de miles de millones de colones, para distribuirlos en diversos beneficios sociales. Todo de conformidad con los mandatos de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares No. 5662.
La deuda del Estado. Entre 1999 y 2008 el Ministerio de Hacienda recortó los presupuestos de FODESAF, llegando a acumular una deuda de ¢786 mil millones con ese Fondo. Para diciembre 2009, bajo el argumento de que esa obligación correspondía a “períodos presupuestarios liquidados”, Hacienda eliminó los registros de la deuda que se mantenía en Contabilidad Nacional (1). Sin embargo, el asunto iba más allá, esos ajustes contables no solo daban por eliminada la deuda, sino que, con su contrapartida de “ingresos”, generaban un superávit que permitió cubrir el déficit del Gobierno Central y sumar alrededor de ¢40 mil millones en el Estado del Patrimonio Nacional (2). En 2010 la Contraloría, bajo el criterio de que la ley ordinaria prevalece sobre la ley de presupuesto, estableció que esos movimientos contables eran legalmente improcedentes y emitió disposiciones para reversar las operaciones y retornar la deuda a sus anteriores condiciones. Así, el Estado continuó debiendo a FODESAF y, agregando nuevos recortes de presupuesto de 2011 y 2012, la deuda estatal con el Fondo y sus programas sociales llegó a ¢960 mil millones y así se mantiene desde 2012 en los balances de ese Fondo y se registra en Contabilidad Nacional. Conviene observar que la obligación en colones constantes tiene un valor de aproximadamente ¢1,6 billones.
En resumen, en el período señalado, FODESAF no recibió los recursos que por ley le correspondían sino las sumas que decidió el Ministerio de Hacienda. Es necesario destacar que en esos recortes presupuestarios no solo mediaron incumplimientos legales sino también desacatos a sentencias de la Sala Constitucional. Una situación de particular importancia por su impacto social es que esa deuda de ¢965 mil millones comprende ¢200 mil millones cuyo destino legal era financiar pensiones del Régimen No Contributivo para adultos mayores en condición de pobreza. Recientemente la Caja, como administradora de ese régimen y por su cuenta, ha procedido a entablar el reclamo judicial contra el Estado.
Dinero de FODESAF para reducir deuda pública. En 2011 y 2012 recursos por ¢7 mil millones del presupuesto del IMAS que se mantenían en Caja Única del Estado fueron utilizados para “invertir” en títulos de deuda pública con tasa 0%; bajo el acuerdo previo de que la inversión luego sería “condonada” para reducir la deuda pública. Es decir, una “pseudo transacción financiera” que en realidad no tenía otro propósito que entregar el dinero al Ministerio de Hacienda. Tanto las autoridades del IMAS como de Hacienda ignoraron que se trataba de recursos provenientes de FODESAF y que como tales estaban sujetos a la Ley 5662 de ese Fondo, en particular a lo dispuesto por el artículo 18 que prohíbe usar sus dineros en finalidades no autorizadas en esa ley y el artículo 27 que ordena a las entidades ejecutoras reintegrar los excedentes para incorporarlos al presupuesto del siguiente período. En el año 2015 la Contraloría ordenó iniciar un procedimiento administrativo contra el presidente ejecutivo del IMAS, la Gerente General y miembros del Consejo Directivo de esa entidad, un viceministro de Hacienda y el Tesorero Nacional (3). Conviene agregar que buena parte de los fondos desviados correspondían a becas del Programa Avancemos y que en esos momentos la Contraloría cuestionaba al IMAS que los montos de las becas no habían sido actualizados en cuatro años; es decir, las autoridades no desconocían que su actuar implicaba la afectación de beneficios sociales.
Es necesario mencionar que institucional y socialmente se ha tenido a FODESAF como una fuente de recursos para cubrir necesidades de diversa naturaleza, sin reparar en que la ley dispone que son beneficiarias del Fondo las personas “que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema”. Buen ejemplo de lo anterior es el caso de la “mesa de diálogo de IVM” convocada por la Caja en la cual, representantes del Estado, patronos y sindicatos acordaron recomendar reformas legales para que, sin más, se tomaran anualmente ¢60 mil millones de FODESAF para paliar los desajustes del sistema de pensiones IVM. Situaciones similares se han observado en iniciativas para eliminar el 5% del aporte patronal y un proyecto de ley para que, en caso de emergencia nacional, el Poder Ejecutivo pueda reasignar los presupuestos de FODESAF.
También es buen ejemplo la Ley de la Red de Cuido Infantil No. 9220 la cual dispone que FODESAF debe girar dineros a las municipalidades para la operación de centros de esa Red. Sin embargo, sus normas van más allá y expresan que “Estos recursos, para los efectos de presupuestación y fiscalización de la Hacienda Pública, se considerarán ingresos propios de cada gobierno local.” En otras palabras, cada gobierno local usará los recursos a su discreción sin ninguna obligación de reintegrar los excedentes a FODESAF para ser redistribuidos como lo ordena la ley 5662.
Recorte presupuestario 2024 Un caso de actualidad a considerar es el que tramita la Sala Constitucional ante un recurso de amparo del diputado Antonio José Ortega Gutiérrez y otros (Expediente No. 24-007089-0007-CO). Según la gestión de los recurrentes, el ministerio de Hacienda ha presupuestado para FODESAF ¢62 mil millones menos del monto al que la ley le obliga. En este contexto vale destacar que en el año 2005, hace diecinueve años, la Sala resolvió una situación similar en los siguientes términos:
“Por lo anterior, la presente acción de inconstitucionalidad deberá ser declarada con lugar, de manera que para el ejercicio económico de dos mil seis en adelante, el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, en sus respectivos ámbitos de competencia, deberán contemplar a favor del FODESAF, una transferencia equivalente al 20% de la recaudación prevista por concepto del impuesto general sobre las ventas, en tanto el artículo 9º de la Ley 6914 siga vigente. Para esos mismos ejercicios económicos, el Poder Ejecutivo se deberá abstener de imponer límites de gasto al FODESAF y a las instituciones que reciben recursos de éste, que impidan el efectivo empleo de los fondos contemplados en el artículo 9º de la Ley 6.914 para los fines sociales que cumplen las referidas instituciones.” (4)
Criterio de la Procuraduría General de la República. El dictamen PGR-C-150-2022 del 20 de julio 2022 refiere la excepción de los recursos de FODESAF respecto a la “regla fiscal”, de manera que la situación de las finanzas públicas no constituye una autorización irrestricta para Hacienda en la asignación de presupuesto a los programas sociales.
“Por consiguiente, las instituciones destinatarias de las transferencias del FODESAF, aun estando ellas mismas sujetas en sus propios presupuestos a las regulaciones del Título IV de la Ley n.°9635, en el acto concreto de presupuestar los recursos que les fueron asignados de dicho fondo y ejecutarlos para dar cumplimiento a los programas de desarrollo social que tienen encomendados a favor de las poblaciones más vulnerables, quedan eximidas de observar esas disposiciones, incluida la regla fiscal”.
En resumen, puede decirse que la administración tributaria ha venido disponiendo de “contribuciones sociales” cuya gestión y destinos están específicamente regulados por una ley ordinaria de corte social. Si hoy el ministro de Hacienda trata de justificar la reducción en la transferencia a FODESAF en una crisis de las finanzas públicas, vale la pena considerar la frase de Joseph Stiglitz:
“Quienes más sufren en una crisis son quienes no jugaron ningún rol en crearla”
CONCLUSION
Los niveles de pobreza y desigualdad no son ajenos a decisiones y acciones de los poderes del Estado que han incumplido las disposiciones de la legislación social. Los resultados obtenidos son reflejo de prácticas que, a lo largo de los años, han colocado el “gasto social” en los primeros lugares de las agendas de recortes presupuestarios.
A los resultados de una “política social” bajo la rectoría de Hacienda, conviene sumar las dificultades que afrontarán los sectores pobres y vulnerables en el contexto de una crisis que permanece. El desempleo, el deterioro de la situación fiscal, los sistemas de salud y pensiones ya colapsados pasarán una costosa factura. Ni qué decir de los efectos de un cambio demográfico que, a pesar de haberse advertido hace más de diez años, aún espera por las medidas y previsiones pertinentes.
Notas:
- Contraloría General de la República, Informe DFOE-SAF-IF-04-2010
- Ministerio de Hacienda, Estado de Cambios en Patrimonio Neto 2009
- Contraloría General de la República, Resolución 13879-2016 (DJ-1770)
- Sala Constitucional, sentencia No. 2005-17612 del 21 de diciembre 2005.
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