*Que trascienda el enfoque mecánico y, evalúe la eficiencia y calidad del gasto a recortar
Tras su reciente comparecencia en la Asamblea Legislativa, la Contralora General de la República afirmó, ante la Comisión de Asuntos Hacendarios, que existe una necesidad de replantear la regla fiscal desde su origen, porque a su criterio hay limitaciones e incongruencias.
Esta excitativa en relación con la necesidad de contar con un nuevo instrumento no es nueva, ya que desde el año anterior, un informe de la Defensoría de los Habitantes de noviembre del 2023, recomendó al Poder Ejecutivo “convocar una mesa de trabajo a nivel nacional con la activa participación de diversos sectores, incluyendo la sociedad civil, la academia, la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República y grupos políticos a nivel nacional con el propósito central analizar y debatir la regla fiscal”.
Entre los aspectos que detalló en su informe la Defensoría de los Habitantes indicó que, la actual regla fiscal presenta una falta de concreción en relación con el objetivo que se pretende alcanzar, ya que está más orientada en establecer una limitación en el tamaño del gobierno que a lograr resultados específicos en las finanzas públicas, al definir la regla como un límite al crecimiento del gasto corriente sin especificar un horizonte temporal de aplicación.
Un aspecto que resultó de suma relevancia durante la investigación es que, con la normativa actual, la restricción de la Regla fiscal no podría ser levantada incluso en períodos de bonanza fiscal, ya que utiliza como referencia del gasto de las instituciones del sector público no financiero, el cual no puede ser superior a la variación del PIB durante los últimos 4 años anteriores.
Asimismo, pese a que la Regla fiscal podría ser suspendida hasta por dos años en situaciones de estado de emergencia nacional o de recesión económica, durante la crisis económica generada por la pandemia, la Regla siguió activa, ya que se confió la decisión a la interpretación y aplicación del Reglamento correspondiente (Decreto Ejecutivo N° 41641-H), que dio como resultado que se otorgara un enfoque fiscalista que demostró que durante momentos socioeconómicos desafiantes, la regla fiscal se convirtió en un instrumento potencialmente perjudicial y regresivo que menoscabó la efectiva realización de los derechos de la población, derechos que están garantizados por normativas de rango superior a las leyes ordinarias.
Otro elemento que se destaca de la actual Regla Fiscal, es su incapacidad para permitir intercambios o compensaciones internas entre aquellas entidades que no requieran superar el límite de gasto autorizado y aquellas que necesiten un mayor gasto por atender poblaciones vulnerables, de manera que se cumpla con la restricción a nivel global.
Además, se señaló que la actual regla no tomó en cuenta la evolución de los ingresos públicos, lo que habría proporcionado mayor flexibilidad a la restricción del gasto ni consideró la relevancia del gasto institucional que se recorta o se restringe, ni incorporó un proceso de evaluación basado en beneficios, costos, impacto, eficiencia y calidad de los gastos sujetos a reducción o eliminación.
La diversidad de actores generó divergencia en las interpretaciones, debido a que la ley no abordó este asunto de manera explícita, sin definir el momento presupuestario para poner en marcha la norma y llevar a cabo su verificación, situación que se podría evitar si se contara con un Consejo Fiscal independiente del Poder Ejecutivo, con la capacidad técnica para evaluar la consistencia del marco fiscal y presupuestario, monitorear el cumplimiento de las metas fiscales y comunicar públicamente los resultados de sus análisis, como nos indica Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en el informe para el año 2023.
Para la Defensoría el replantear la regla fiscal no significa debilitar la disciplina financiera, sino adaptarla a las necesidades contemporáneas, asegurando que el crecimiento económico sea inclusivo y sostenible, y que el bienestar de las personas no se vea comprometido por rigideces fiscales, que no toma en consideración la situación las crecientes necesidades de la población en términos de servicios públicos, los cambios demográficos en curso, o la atención requerida por grupos vulnerables y en situación de pobreza, entre otros factores socioeconómicos.
Oficina de Comunicación Institucional Defensoría de los Habitantes
Comunicado: Nos complace invitarle a un evento fundamental para el futuro de nuestro país. En colaboración con expertos de la UCR y organizado junto con el despacho de la diputada Sofía Guillén, este foro es una oportunidad única para discutir y defender el modelo público de nuestro sistema eléctrico nacional, por medio del análisis del proyecto de ley expediente 23 414 de armonización del sistema eléctrico nacional.
Esta actividad se realizará el día jueves 11 de julio de 2024, a las 06:00 p.m. en la Asamblea Legislativa, específicamente en la sala de conferencias, piso 3.
Para inscribirse, pueden hacerlo accediendo al siguiente enlace.
Llevaron “el jaguar” a la Asamblea Legislativa, como amenaza para los que Chaves considera sus enemigos, personales y políticos. “¡Si no me lo tratan bien, van a verlo actuar a lo largo y ancho del país!”, fue su sonoro mensaje, acompañado de una cimarrona.
Pero resulta, como dicen los jóvenes, que el animal “entró quedando”, pues inmediatamente se sintió desorientado, ya que “la fiera” no tenía por qué conocer, la legislación que se iría a encontrar, aunque sus domadores le habían pintado un panorama límpido y agradable.
Y es que, no podría ser de otra manera, ya que, en la Ley del Referéndum, sobre el trámite del convocado por el Poder Ejecutivo, en forma conjunta con la Asamblea Legislativa, NO hay determinación alguna que permita interpretar, que la «ley jaguar«, conformada por cuatro proyectos de ley, pudiese tramitarse en forma diferente a otros proyectos de ley similares.
En el caso del referéndum legislativo, dice dicha Ley, que su trámite se hará «por los procedimientos reglamentarios al efecto«. Por otro lado, para el referéndum del Poder Ejecutivo, que busca al Poder Legislativo como socio, luego de entregada la propuesta, la misma Ley, remite a lo señalado para el referéndum legislativo, al indicarse que «seguirá el trámite previsto en el artículo anterior«.
¿Y cuáles serán esos «procedimientos reglamentarios«?, preguntamos, y de una vez respondemos: pues los únicos que existen, los usuales, no cabe inventar nada, donde la legislación positiva, no otorga ese espacio.
Al revisar el Reglamento de la Asamblea Legislativa, vemos que el presidente tiene el mandato de «Asignar a las comisiones los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa, con estricto apego a la especialidad de la materia y según las funciones y atribuciones señaladas para cada una de ellas«. Mandato que no hace diferenciación alguna, de si se trata de un proyecto de ley, llamémoslo como los que se tramitan cotidianamente, o uno que se espera sea convocado a referéndum, conjuntamente por los poderes Ejecutivo y Legislativo. Asimismo, como debe ser, no se habla de un plazo perentorio alguno.
Para los referéndums, recordemos que lo único que está normado, es lo referente a proyectos de ley que impliquen reformas a la Constitución. Para estos, el proyecto de que se trate ha de haber sido aprobado por mayoría calificada, en una legislatura, como requisito a ser luego sometido a referéndum. Es, aquí todavía más claro, que antes habría de haber sido sometido a «los procedimientos reglamentarios al efecto«. Jamás podría pensarse que, un proyecto de ley de reforma constitucional, con semejante trascendencia, no fuere antes tramitado en la respectiva comisión, analizado a profundidad, consultado, ampliamente divulgado, etcétera, para eventualmente ser dictaminado. Aun así, nuestra carta magna, ha sido reformada en 64 ocasiones, hasta la fecha, prueba de que no es cierto que no se pudiere modificar.
El hecho de que la llamada «ley jaguar», sea en realidad, la reunión de cuatro proyectos de ley (que modificarían igual número de leyes), complica, todavía más, el asunto. Y es así, porque, al estudiar la normativa que crea y regula el referéndum, es claro que el legislador pensó en un proyecto, y no en dos, cuatro o 14. Por ello, el trámite en comisión legislativa ha de ser tal, que, los señores diputados tendrían que tramitar, individualmente, cada uno de los proyectos, con su correspondiente número de expediente, pues sería imposible, conocerlos cual si fuere uno solo. Esto significa, que se deberán remitir al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, así como hacer las consultas de rigor (al Tribunal Supremo de Elecciones y la Sala Constitucional), para cada uno de ellos. Lo mismo, a la hora de solicitar los criterios correspondientes, también para cada uno. Imposible hacerlo de otra manera, aunque el pobre “jaguar”, se vaya a sentir más incómodo, que en el clausurado zoológico del Parque Bolívar.
Sin embargo, la que podríamos considerar una «ventaja», a favor del Congreso, para salir del problema que podría crearle la solicitud de referéndum nacida en Zapote, es el factor tiempo. ¡Veamos!
Como sendas solicitudes del referéndum por iniciativa ciudadana, también para la «ley jaguar«, fueron presentadas el pasado 5 de junio, el TSE, como un solo trámite, tomó un acuerdo preliminar, solicitando al Departamento de Servicios Técnicos, elaborar el informe correspondiente. Labor que los juristas del Congreso harán, luego de recibidas las respuestas a las consultas de rigor, donde, presumimos, estaría incluida la Sala Constitucional, fundamentalmente.
Podría ser, pues, que para cuando la Asamblea Legislativa inicie el trámite que le ha solicitado Chaves, para su extraño referéndum, para entonces quizá ya se habrá avanzado en el trámite para el referéndum de las más de 177.000 firmas, el de iniciativa ciudadana, solicitado por el ciudadano esposo de la diputada Cisneros, y, cosa extraña, por el ciudadano que estuvo asilado en Nicaragua, bajo “la protección” del dictador Ortega, por haber alegado que su vida corría peligro en nuestro país, al haberse puesto del lado de los nicas, en relación con la (fallida) construcción estratégica, de la ruta 1856, que habría corrido paralela a parte del río San Juan, cuando padecimos la invasión del ejército “sandinista” a isla Portillo.
Lo mejor que podría suceder, sería que, antes de que se abriera un debate inútil en la Asamblea Legislativa, se pudiesen tener a mano, algunos elementos objetivos, que, muy posiblemente, facilitarán lo que se vaya a resolver. Aunque muchos pensamos que al menos dos de los proyectos de ley, incluidos en la “ley jaguar”, serían inconstitucionales, solo la Sala IV podría determinarlo así.
Igualmente, en vista de que existe jurisprudencia en el TSE, en el sentido de que la forma empleada por los proponentes del referéndum, que incluye varios proyectos de reformas legales a igual número de leyes, no puede ser tramitado así, presumimos que su resolución, no será diferente al rechazo emitido en otra oportunidad, para una iniciativa que se tiene muy presente.
Finalmente, para los que piensan que la “ley jaguar” habrá de seguir el mismo trámite aplicado al del muy conocido TLC con los Estados Unidos, les recordamos que se trataba de un convenio internacional, suscrito por el Poder Ejecutivo, que, en su proceso de aprobación legislativa, no podría habérsele cambiado “ni una coma”. Después de que la Sala IV no encontró roces constitucionales, sencillamente se puso a votación del Plenario Legislativo, como respuesta a la solicitud del Poder Ejecutivo, de procesarlo como un proyecto de ley por vía de referéndum conjunto de ambos poderes. No son similares, evidentemente, las dos situaciones.
Ha llegado a mi teléfono celular el siguiente mensaje (lo he recortado para trasmitir lo esencial):
“¿Usted que haría? No hay que ser adivino … para darse cuenta de que los señores y las señoras diputadas se encuentran ante un dilema respecto del Referéndum: Todo el mundo está claro en que lo enviado está plagado de inconstitucionalidades que lo hacen inviable, algunas MUY graves. El asunto está en que, si se vota en contra, Chaves alegará que la Asamblea no lo deja trabajar … Y si se vota a favor, y se le tira el churuco a la Sala IV y al TSE, podrían quedar como avalándolo y comiéndole gallina. Y cuidado si no, con una enorme culpa de irresponsabilidad de cara la Historia (con «H» mayúscula). Entonces, como dijo ese gran filósofo argentino Diego Verdaguer: ¿Usted que haría, usted que haría?”
Mi primera reacción fue: la Asamblea tiene que “comerse la bronca” y enfrentar a Chaves. Dado lo harto deficiente del proyecto, ese sería el mal menor, aunque tengan que escuchar a Chaves despotricar por unos días o semanas.
Pero pensándolo mejor, la Asamblea más bien tiene una oportunidad de oro para recuperar prestigio ante la ciudadanía (¡que mucho que le falta!).
Si el proyecto no tiene futuro, como lo han señalado destacados especialistas en derecho constitucional, lo mejor que pueden hacer los señores diputados es ahorrarle tiempo y recursos al país, y rechazar ese remedo de proyecto de ley, y de paso (pero nada despreciable) no caer en el juego maquiavélico de Chaves.
Pero además, aunque a la Asamblea no le corresponde enmendar los desaciertos del Poder Ejecutivo, bien pueden recomendar (o auspiciar un Foro que lo sugiera) la mejor manera (responsable, legal y oportuna) de llevar adelante Ciudad Gobierno y la Marina en Limón. Estos proyectos cuentan con muy pocos opositores (si se hacen bien) y la Asamblea estaría actuando sensata y correctamente si le ahorra al país la polarización política que a todas luces el presidente busca desencadenar. Y a la misma provincia de Limón le ahorraría la enorme decepción de una nueva esperanza frustrada.
Entonces, más que una disyuntiva, la Asamblea legislativa tiene ante sí una gran oportunidad.
El director del Consejo Universitario, Dr. Jaime Caravaca Morera, hace entrega de la propuesta de proyecto de ley al M.Sc. Juan Carlos Chavarría, director del Departamento de Participación Ciudadana de la Asamblea Legislativa. (Foto Andrea Jiménez, CU)
En la mañana de este jueves 13 de junio, el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica (UCR) entregó al Departamento de Participación Ciudadana de la Asamblea Legislativa una propuesta de proyecto de ley para declarar el 26 de enero como Día Nacional de la Primera Conexión de Costa Rica a la Internet.
La iniciativa tiene como objetivo que se declare de interés público la educación digital y tecnológica, así como autorizar a las instituciones públicas que realicen actividades informativas y de capacitación que promuevan el uso seguro de Internet, sus servicios y aplicaciones para una mayor alfabetización digital y buenas prácticas por parte de la ciudadanía. Con esto, la Universidad pretende motivar el desarrollo tecnológico costarricense enfocado en la democratización del conocimiento y el acceso universal a Internet en nuestro país.
De acuerdo con el Órgano Colegiado, la conexión a la red de redes es un hito histórico que se concretó gracias al trabajo de esta casa de estudios superiores y su articulación con otras instancias nacionales e internacionales; una muestra más del compromiso de la UCR por contribuir con las transformaciones que la sociedad necesita para el logro del bien común, a través del desarrollo nacional y de la región.
Momento en que se pone el sello y número a la propuesta presentada por la UCR. Foto, (Andrea Jiménez, CU).La propuesta de ley se presenta en el marco de la conmemoración de los 30 años de la primera conexión de Costa Rica a la Internet. (Foto, Departamento de Iniciativa Ciuadadana).
Contribuciones
La propuesta de ley impulsada por la MTE Stephanie Fallas Navarro, representante del sector administrativo en el Consejo Universitario, resalta los cambios que Internet trajo al modelo tradicional de educación universitaria, los cuales favorecieron la virtualización y la digitalización de muchos procesos que han agregado valor tanto a las actividades sustantivas de la Institución como a la gestión administrativa.
30 años después de esa primera conexión a Internet, Costa Rica ha tenido un avance significativo, no solo en el ámbito educativo, también entre muchos otros, en la efectividad de las interacciones globales para la economía y el comercio nacionales, lo cual ha generado que el país sea más atractivo para la inversión extranjera.
Con apoyo de IFAM y PNUD, diputaciones de la comisión de asuntos municipales proponen procedimientos para la revisión periódica de tasas y tarifas por servicios municipales.
Auditorías de la Contraloría y estudios del PNUD revelan que municipalidades usan recursos que deberían ser para inversión en financiar gastos ordinarios.
Diputaciones de la comisión de asuntos municipales de la Asamblea Legislativa presentaron el proyecto de ley expediente 24.384 que define procedimientos obligatorios, para que las municipalidades actualicen las tarifas y tasas que ya cobran por los servicios prestados. La iniciativa evitaría la desactualización de las tarifas y la pérdida de ingresos que afectan la calidad de los servicios municipales.
Los gobiernos locales realizan distintos servicios como la recolección de residuos sólidos, el mantenimiento y gestión de parques y espacios verdes públicos, la limpieza de caños y acequias, e incluso en algunos cantones la gestión del agua potable y alcantarillado sanitario. Estas acciones son financiadas con las tasas y tarifas que pagan las personas habitantes del cantón.
“Las municipalidades enfrentan un reto en hacer inversiones para mejorar la calidad de los servicios porque los cálculos mediante los cuales fijaron las tarifas están desactualizados, por lo que apenas alcanzan para la operación mínima. El Código Municipal establece que cada municipalidad cobrará tasas y precios considerando su costo más un 10% de utilidad para desarrollarlos. Pero la falta de mecanismos que aseguren la actualización oportuna hace que se queden sin presupuesto para mejoras y ampliación de servicios”, dijo Jorge Ocampo Sánchez, presidente ejecutivo del IFAM,
Según el Código Municipal las tasas y tarifas deben revisarse anualmente. Sin embargo auditorías de la Contraloría General de la República (CGR) y estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) revelan que hay gobiernos locales que pasan años sin actualizar sus tarifas, generando un grave deterioro en la calidad de los servicios públicos que brindan. Cuando por fin una administración municipal responsable hace la revisión, años de inacción pueden convertirse en fuertes golpes al bolsillo de las y los habitantes, al generar aumentos que no estaban presupuestados.
Para solucionar lo anterior, la iniciativa de ley, impulsada por los diputados Horacio Alvarado (PUSC), Luis Diego Vargas (PLP), Danny Vargas (PLN), Geison Valverde (PLN), Waldo Agüero (oficialista) y la diputada Olga Morera (PNR), establece procedimientos para que la alcaldía – en coordinación con los departamentos técnicos municipales – realicen estudios tarifarios cada 4 años, el año en que se realizan las elecciones municipales. Los estudios deberán ser conocidos y aprobados por los concejos municipales ese mismo año en que inicia la administración.
“El procedimiento y los plazos para la fijación de precios por servicios públicos municipales deben regirse por criterios técnicos, incluyendo valoraciones socioeconómicas para asegurar que no se afectarán a las poblaciones más vulnerables. Al ser un procedimiento de carácter obligatorio, se libera a los concejos y alcaldías de las presiones políticas que reciben para que no realicen los ajustes, permitiendo que concentren su tiempo y esfuerzos en el análisis técnico de la propuesta financiera, que sea costo-eficiente y beneficie a la población del cantón”, señaló Horacio Alvarado Bogantes, diputado presidente de la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa.
Además, el proyecto propone que posteriormente se deberá realizar el ajuste cada año correspondiente a la variación interanual del índice de precios al consumidor que establece el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).
“El estudio identificó casos en los que municipios se ven obligados a reducir la calidad, frecuencia o cobertura del servicio, debido a estas restricciones presupuestarias. Esto pone en riesgo el funcionamiento de servicios esenciales para las personas residentes, afectando de forma desproporcionada a las poblaciones más vulnerabilizadas, que son quienes más urgen de gobiernos locales fortalecidos, democráticos, cercanos y capaces de cubrir las necesidades más apremiantes”, aseguró José Vicente Troya Rodríguez, Representante Residente del PNUD en Costa Rica.
El proyecto de ley es apoyado por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y el Proyecto Transición hacia una Economía Verde Urbana (TEVU), implementado por el PNUD y ejecutado por la Organización para Estudios Tropicales (OET) con financiamiento de Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF por sus siglas en inglés).
“Para los gobiernos locales es muy importante tener lo más claro y estandarizado posible el procedimiento de actualización de tarifas, que dé confianza y seguridad de transparencia a la población del cantón de que las decisiones se toman conforme a estudios técnicos para el bienestar de las mayorías”, afirmó Rosario Siles Fernández, alcaldesa de Alajuelita.
Auditorías y estudios técnicos respaldan la reforma
Un estudio del Proyecto TEVU analizó la situación financiera y las necesidades de una muestra de 20 gobiernos locales de la Gran Área Metropolitana (GAM). La investigación concluyó que los municipios enfrentan barreras presupuestarias para mantener los servicios públicos básicos que brindan, como mantenimiento de parques y vías, saneamiento ambiental, servicios de alcantarillado sanitario y pluvial, valorización de residuos, entre otros.
Lo anterior ha sido señalado por la Contraloría en repetidas ocasiones. El Informe No. DFOE-DL-IF-00003-2016 del 2016 concluyó que la ausencia de políticas y procedimientos para fomentar la actualización de las tasas de los servicios incumple la normativa. El ente contralor señaló que esto “va en detrimento de la calidad, cobertura y frecuencia de la prestación de ese servicio, por cuanto no se generan los recursos suficientes para garantizar su sostenibilidad financiera y su desarrollo. Por esta razón, se pierde la oportunidad de financiar proyectos sostenibles de separación y valorización de los residuos”.
Más allá de si el Caballo de Troya respondió a la realidad histórica de la antigua Grecia, que recuerda el relato de la estrategia desarrollada por los Aqueos para introducirse en la ciudad fortificada de Troya; es la figura mítica, legendaria, que se sigue usando para indicar la forma en que alguien o un grupo, pretende sorprender a otro en combate, o a una sociedad, para sorpresivamente dominarla, o destruirla.
Se le considera al Caballo de Troya un medio de combate, una máquina de guerra. Otros, la consideran un engaño destructivo presentado de manera agradable, de graves consecuencias; una técnica estratégica de negociación y militar basada en la mentira.
En la literatura clásica griega la guerra de Troya duró nueve años. Odiseo planeó la idea del caballo de madera, donde se metería un contingente de guerreros, encargado de sorprender a los habitantes de Troya mientras dormían, una vez introducido dicho caballo en su ciudad fortificada.
La causa de la guerra de Troya fue el secuestro por parte de Paris, de Helena, esposa del rey de Esparta, la mujer “más bella del mundo” así considerada entonces.
Pues bien, nuestra Helena, es la democracia costarricense. El gobernante recién llegado es Rodrigo, quien considera que Helena, equiparable a la democracia nacional, fue secuestrada y violada reiteradas veces, por grupos corruptos que gobernaron el país antes que él; por lo que él, como caballero andante medieval, quiere liberar a la sociedad, al país, de esas malas prácticas gubernativas del pasado.
Como guerrero noble que se cree, ha declarado sus batallas, sus guerras, sus broncas, y ha salido de la guarida de jaguares que le rodean, como el mejor de los caballeros, buscando el amor de su Helena, la democracia, y la aprobación de su pueblo, por quien clama que no le dejan gobernar en su favor.
Rodrigo, el jaguar alfa, inhabil por su incapacidad para gobernar, idea formas de facilitar su ejercicio gubernativo. Ataca a las instituciones políticas de la administración, acusándolas de que no le permiten gobernar; a los grupos opositores y críticos de su mala gestión, a los medios de prensa que exhiben constantemente sus falencias o errores, a las instituciones jurídicas que le traban su forma de querer gobernar sin controles administrativos y de realizar negocios públicos de manera directa, sin previos controles sujetos a la legalidad que se debe seguir.
El discurso de batalla del jaguar Rodrigo ha durado dos años, especialmente contra la Asamblea Legislativa, encargada de hacer las leyes y contra la Contraloría General de la República, encargada de vigilar la hacienda pública, en sus negocios y trámites presupuestarios, dispuesto a acabarlas en los próximos doce meses, plazo en que debe funcionar la campaña electoral que gire alrededor de la convocatoria y ejecución del Referéndum, si se le aprueba, y de la campaña electoral nacional que le sigue hacia las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2026.
Con menos de 10 diputados, sobre 57 del cuerpo legislativo, no tiene casi ninguna posibilidad, por sus ataques constantes a los legisladores, de realizar alianzas o acuerdos para la aprobación de sus proyectos de ley. Por ello, se ha inventado, a última hora, la idea de su Caballo de Troya, que ha adquirido la forma de la convocatoria de un Referéndum, hablándole a sus súbditos, que en tanto los diputados no le sirven para aprobar proyectos de ley, lo haga el pueblo directamente, mediante la instancia del Referéndum.
En este sentido ha enviado a la Asamblea Legislativa un llamado proyecto de “Ley Jaguar para impulsar el desarrollo de Costa Rica”. Como en toda fábula hay animales, en ésta, un jaguar, que se arropa de Poder Ejecutivo, acuerpado por un recién refundado partido político llamado “Aquí Costa Rica Manda”, ya se ofreció para recoger las casi 200.000 firmas que necesita para imponer, por esta vía el resultado del Referéndum. En esta dirección se han colocado vallas publicitarias preguntando dónde hay que firmar y llamando a firmar este Proyecto de Ley, y generar antes de que se apruebe el Referéndum, un ambiente político electoral y partidario a favor de los jaguares de Zapote, y las organizaciones electorales que impulsan.
La convocatoria del Referéndum se ha canalizado en dos vías. La de la recogida de firmas, solicitada por el esposo de la diputada Pilar Cisneros, principal figura y vocera parlamentaria del gobierno del jaguar, ante el Tribunal Supremo de Elecciones, y por la presentación de un Proyecto de Ley ante la Asamblea Legislativa, procurando apoyo de 29 diputados, y para el trámite legislativo correspondiente, en caso de que no sea recibido para su trámite de formación de la ley, mediante convocatoria de Referéndum, por parte de los parlamentarios.
Así, la Ley Jaguar, que se ha enviado a la Asamblea Legislativa y al Tribunal Supremo de Elecciones, para sus respectivos trámites, es un documento que propone cambios o reformas a cuatro leyes de la República.
La primera solicitud son reformas a los artículos 4, 11, 12, 17, 22, 38 la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N°7428 de 04 de noviembre de 1994 y sus reformas.
La segunda es la reforma al artículo 9 de la Ley de Control Interno, Ley No. 8292 de 4 de setiembre de 2002 y sus reformas.
La tercera es la reforma al artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, Ley N°9986 27 de mayo de 2021 y sus reformas.
La cuarta es la de reformar al artículo 5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica), Ley N°3091 de 18 de febrero de 1963 y sus reformas.
De conformidad a la técnica legislativa, y sus trámites parlamentarios, son cuatro propuestas de reformas, a incisos o artículos de cuatro leyes en particular, presentadas en un solo documento. ESTE ES EL ENGAÑO, ESTE ES EL CABALLO DE TROYA, para la convocatoria del Referéndum, haciendo ver que es un ÚNICO documento, con un conjunto de reformas. La realidad es que se deben convocar CUATRO referéndums para someter a su aprobación o rechazo por cada una de estas propuestas.
A nivel legislativo, del recibo de la propuesta enviada por el jaguar de Zapote y su Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, la jaguar, o la jaguara, Laura Fernández, debe entenderse que son cuatro proyectos de ley individuales, que así deben tramitarse, desagregando el documento presentado para el estudio técnico de cada proyecto y para determinar correctamente su estudio en la Comisión Legislativa que verdaderamente le corresponda. No vaya a suceder lo que ocurrió con la Ley 4-3 que la estudió una comisión legislativa, que por su naturaleza no le correspondía, lo que contribuyó a su nulidad por la Sala Constitucional.
Es claro que los proyectos de ley sometidos a su trámite deben enviarse a comisiones especializadas. NO a cualquier comisión parlamentaria solo para facilitar su inicial aprobación, y atender, en comisión, las consultas obligadas y consultivas de cada caso de reformas legales que se propone.
El Tribunal Supremo de Elecciones, en el supuesto que haya recibido la solicitud del Referéndum sobre el mismo documento, rubricado por los jaguares mencionados de Zapote, debe proceder de la misma manera, verificando además, si un particular, como el periodista Edgar Espinoza, esposo de la jaguara legislativa Cisneros, exaltado por el presidente como “ciudadano distinguido”, está autorizado para solicitar, a nombre del Presidente y de la Ministra, ese trámite de Referéndum ciudadano, por la recolecta de firmas, o si solo actuó como mensajero, llevando el documento de la guarida de jaguares de Zapote a la sede del TSE.
Si lo hizo a título personal, habría que determinar si es otro proyecto de convocatoria de Referéndum, el del esposo de la jaguara parlamentaria, a diferencia del convocado oficialmente en la Asamblea Legislativa por los jerarcas del Poder Ejecutivo. Es parte de la estrategia del Caballo de Troya que se está usando para engañar al pueblo, a los ciudadanos, a los electores.
La idea de la doble petición de Referéndum, además de la amenaza y presión hacia los diputados, es que si no se puede por una vía, se intente por la otra.
En cuanto a la estructura de esta fábula política de los jaguares de Zapote me recuerda la fábula del asno disfrazado de león, en este caso de jaguar. Narra la fábula que un asno se vistió con una piel de león, en este caso jaguar, que encontró en el camino. Al verlo los animales se asustaban y huían hacia la espesura del bosque, provocando gran miedo en toda la región. Así, el asno era respetado, muy temido, orgulloso, vanidoso y se paseaba con vigor y fuerza por toda la selva.
La esencia de las propuestas, entre otras, del Jaguar de Zapote, ante la Asamblea Legislativa y el Tribunal Supremo de Elecciones, es debilitar la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República, quitar su función de revisar la legalidad de los procesos de contratación antes de que sean ejecutados y que su control se haga después de que se concreten; es quitarle a la Contraloría la facultad de suspender un contrato cuando detecta irregularidades o ilegalidades y que eso se haga solo bajo órdenes judiciales; es darle al Poder Ejecutivo la facultad de contratar sin concursos públicos con contrataciones a dedo, y facilitar la inclusión de bienes inmuebles del Estado sin licitaciones públicas.
La Contraloría General de la República es una institución surgida en la Constitución Política de 1949, aprobada por el Poder Constituyente Originario, el que redactó la Constitución. De acuerdo a la teoría y doctrina del Derecho Constitucional, por vía de reformas constitucionales, no se pueden hacer modificaciones a la Constitución que vayan en detrimento, en rebajo, disminución, supresión, en debilitamiento, en nulidad de normas de control para el ejercicio y funcionamiento de instituciones como la Contraloría General de la República, que los constituyentes establecieron; ni tampoco procede traspasárselas o atribuírselas a otros órganos públicos, porque son funciones propias, indelegables y exclusivas de quien las tiene, la Contraloría General de la República, como son propias las funciones de los Poderes Públicos. La organización política y económica del país tampoco puede ser cercenada por la vía de una reforma constitucional como la que pretende el Poder Ejecutivo, puesto que se alteran funciones de la Contraloría General de la República que tiene de vigilancia en este campo. La competencia de la Contraloría no puede ser alterada por una reforma constitucional de carácter negativo, reduccionista o eliminatoria de sus controles obligados. El rango de la funcionalidad constitucional de esta institución es equivalente al de los Derechos, Libertades y los Derechos Humanos, de las personas y ciudadanos, que solo pueden modificarse positivamente, para enriquecerlos y fortalecerlos. De esa manera, funciones de control NO se pueden eliminar, para debilitar las fortalezas de la Contraloría General de la República.
La propuesta que hace el Poder Ejecutivo sobre JAPDEVA choca con la Constitución Política, puesto que en esa propuesta se facilita la formación de un monopolio.
La propuesta de la guarida de jaguares, suponiendo que tiene apoyo de todo el Gabinete, solo quiere desmantelar las competencias y funciones de la Contraloría General de la República. Es abrir los portillos para una administración de “manos libres” en todo negocio público, sin transparencia alguna. El ente contralor, con sus funciones, procura garantizar que en los procesos administrativos se ejerzan y ejecuten con el mayor apego a los procedimientos y reglas, de conformidad con la Constitución Política, las Leyes de la República, los principios de legalidad, ética y transparencia.
En el proyecto de ley no hay nada que justifique una visión de desarrollo de Costa Rica.
La forma cómo están presentadas las dos acciones, ante la Asamblea Legislativa y el Tribunal Supremo de Elecciones, para convocar el Referéndum, están mal planteadas y posiblemente sean rechazadas en ambas instancias, no por oposición por sí al Poder Ejecutivo, sino porque no corresponden las formas y trámites para su correcta aprobación. Fue tan solo una maniobra para intentar convocar el referéndum.
La misma solicitud hecha al Tribunal Supremo de Elecciones, por su trámite puede orientar que este Poder del Estado consulte, previamente, a la Sala Constitucional sobre su pertinencia o a Servicios Técnicos Parlamentarios, sobre el procedimiento legislativo que se le dará a la propuesta hecha, antes de decidir si avala la convocatoria al Referéndum.
El Caballo de Troya del Gobierno se orienta a provocar la discusión que se ha desatado en torno a la viabilidad del Referéndum, por una parte, y por otra, a preparar el ambiente hacia el debate electoral de la campaña nacional presidencial y legislativa del 2026.
Para el gobierno esto ya empezó, tomó la iniciativa. El Referéndum es su mejor pretexto. Ya está en el debate político y proyectado electoralmente hacia el 2026. El Partido “Aquí Costa Rica Manda” ya se ofreció públicamente a mediar para la recolección de firmas. Nadie se lo puede impedir ni a ese partido ni a ningún otro. Lleva esa ventaja. Gane o pierda en la recolección de firmas, sea porque se anule la convocatoria del Referéndum por procedimiento de convocatoria en el Tribunal Supremo de Elecciones, en la Asamblea Legislativa, o en la Sala Constitucional, el gobierno levantará la bandera de que se lo impidieron, que le anularon a los costarricenses su posibilidad de pronunciarse, decidir por sí mismos y actuar de manera directa, quedándoles el único camino de las elecciones del 2026, para lo cual no solo se requiere ganar las elecciones presidenciales, sino obtener una mayoría parlamentaria, para darle continuidad al actual gobierno en los planes y políticas, que según su cantaleta favorita no le han dejado realizar a favor del pueblo, que dice representar. Esta es su ventaja por ahora, sin realizar el Referéndum.
Los movimientos sociales deberían estudiar y actuar si es del caso, para impulsar, en caso de la convocatoria legislativa, que se amplíe el Referéndum con Proyectos de Ley orientados a aprobar Convenios Internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, necesarios para mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los ciudadanos, trabajadores nacionales y extranjeros en Costa Rica, que el país aún no ha aprobado, y otras disposiciones atinentes a la protección de los Derechos Laborales, Sociales y Humanos, que por esta vía se puedan someter a su aprobación, para mejorar la calidad y expectativa de vida de los costarricenses.
A la par de esta gestión, ya introdujeron de nuevo en la corriente legislativa el proyecto de ley de las Jornadas esclavistas de las 12 horas diarias. Ha pasado casi inadvertido por la convocatoria importante del Referéndum que actúa con esa función de Caballo de Troya, de gran distractor de otros temas nacionales, políticos y legislativos, para actuar a la sombra de la ciudadanía desde otras trincheras.
La jornada de las 12 horas, el gobierno había anunciado que la metería a Referéndum. Por ahora la sacó del Referéndum y la metió de manera ordinaria en el trámite legislativo. Es otro frente de combate. El Caballo de Troya del Referéndum por un lado y las jornadas de 12 horas por otro.
NO HAY QUE DESCUIDAR LOS FLANCOS. A nivel legislativo ya habían logrado un alto consenso con esta ley de las 12 horas. Este proyecto legislativo es como si hubieran soltado simultáneamente otro Caballo de Troya en el Parlamento, con la complicidad de quienes tienen que cuidar esa fortaleza legislativa.
Si se va al Referéndum que sea por una buena realidad, no por una fábula…por una mentira, por un engaño perversamente orientado.
Que el caballito de madera del gobierno no sirva para engañar al pueblo.
Los principales indicadores sociales y económicos que encontró el Gobierno de Bukele en 2019 han empeorado cinco años después. Así, el segundo Gobierno de Bukele, que es inconstitucional, iniciará en una situación peor.
Situación en 2019 y situación actual
La pobreza, que es el principal indicador social, aumentó en 4 puntos porcentuales. Hay ahora 126 mil personas pobres más que en 2019. Ese dato sería peor si no fuera por la enorme cantidad de gente que se ha ido del país.
Entre 2019 y marzo de 2024 la deuda pública aumentó en más de 10 mil millones de dólares. Y en abril y mayo también de 2024 la Asamblea Legislativa ya aprobó nueva deuda por 2 mil 500 millones más. Esos ingresos millonarios no se tradujeron en mejoras para la población.
La matrícula estudiantil de 2023 fue menor que la de 2019. O sea, que hay menos estudiantes que hace cinco años en los centros educativos y en la Universidad de El Salvador (UES).
En el campo la situación es grave. Cayó la producción de alimentos y a muchas comunidades y cooperativas les están robando su tierra.
Todo empeorará, pero la lucha popular crecerá
En el segundo Gobierno de Bukele, que es inconstitucional y será “de facto”, todo empeorará, pues el endeudamiento sigue y vendrán más desgracias para el pueblo, debido al aumento del temor y la represión por el Régimen de Excepción, los desalojos, los despojos, la persecución política y la violación de Derechos Humanos.
La oligarquía tradicional y el grupo económico del clan Bukele seguirán aumentando sus riquezas haciendo piñata con los fondos públicos.
Seguirán los precios altos, los ingresos bajos y la falta de empleo. La gente que le dio un segundo chance a Bukele terminará comprendiendo cuál es la causa de sus carencias y le pasará la cuenta.
La gente más afectada y que votó por Bukele se desencantará y se lanzará a las calles junto a las organizaciones sociales, por lo que los próximos años serán de luchas y de victorias populares.
La maniobra de Chaves es clara. Al percatarse, después de sus diatribas contra los señores diputados, que NO le funcionaría su estrategia de usar la figura del referéndum, como «campaña electoral», mediante un proceso de 9 o 10 meses, de recolección de las más de 177 mil firmas necesarias, para presentar la solicitud al TSE, ahora se encargará de «embarrar» a la Asamblea Legislativa. ¿Cómo? Muy sencillo. Primero buscará comprometer a los legisladores, para que, los siguientes tres proyectos de ley, puedan votarse en un referéndum:
Convertir a la Contraloría General de la República, en un órgano incapaz de ejercer la función contralora, según copia del modelo del todopoderoso Bukele, para hacer fiesta con los recursos económicos del Estado.
Adecuar, a sus aspiraciones dictatoriales, la legislación que regula la contratación pública, que tanto incomoda a sus negocios.
Permitir que empresas inmobiliarias privadas, puedan usar terrenos de Japdeva, para sus negocios particulares, usando el viejo cuento de «alianzas público-privadas».
Si se usare, como con el TLC, la modalidad de convocatoria mancomunada, sumando a 29 legisladores a su «jaguar», podría seguir adelante con su propósito de usar, cínicamente, el referéndum, sin necesidad de recoger firmas, como lo propuso inicialmente Otto Guevara, su socio en este asunto.
Es decir, que los mismos diputados, dócilmente, se conviertan en cómplices de la acción de Chaves, ¡contra ellos mismos!, contra el Primer Poder de la República. Y «¡ahí está el detalle!», dijo Cantinflas. Como se trata de un IMPOSIBLE, saldrá vociferando que, nuevamente, los diputados no lo dejan gobernar. Y se lo dirá a «su gente», al cardumen, a los que invitó a firmar por su referéndum, a los mismos que ahora NO quiere que firmen…, para, desde su mundo tan especial, contarles que, sin la ayuda de la mayoría de los diputados, será imposible convocar a ese acto de legislación en manos del pueblo. Que esa gente del Congreso, quieren que siga adelante la corrupción y el atropello al pueblo, al mismo al que le tienen miedo, etcétera. Así, se lavará las manos como Pilatos, con la intención de dejar a los diputados, como los malos de la película. Y todo, como consecuencia de que el globo del referéndum, se le desinfló, cuando apenas iba a levantarse.
La Escuela de Ciencias Políticas de la UCR publica un pronunciamiento, como voz autorizada y especializada, para que la opinión pública tenga datos fundamentales para la comprensión de lo que significa un referéndum. Foto Anel Kenjekeeva, UCR
Un equipo de expertos integrado por cuatro investigadores y docentes universitarios, se pronuncian ante la posibilidad de que el Gobierno convoque a un referéndum para definir algunas decisiones políticas.
El presidente de la República, Rodrigo Chaves Robles, presentó su informe anual el pasado primero de mayo, relativo a los diversos asuntos de la administración y al estado político del país, en cumplimiento con el mandato constitucional del artículo 139, inciso 4).
En dicho informe, Chaves propuso la posibilidad de utilizar el mecanismo del referéndum para avanzar en una serie de proyectos que considera claves para el desarrollo nacional. De seguido, una serie de actores políticos e institucionales manifestaron sus valoraciones sobre la posibilidad de utilizar el mecanismo del referéndum.
Desde la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica (ECP UCR), con el compromiso social que nos caracteriza y con el objetivo exclusivo de aportar desde una perspectiva especializada al debate público crítico, responsable, democrático e informado; ponemos a disposición de las ciudadanías un criterio experto sobre el referéndum, a través de los canales abiertos y accesibles de la UCR.
Es menester indicar que el referéndum se origina en un derecho político fundamental y que está establecido a nivel constitucional en el artículo 105: la ciudadanía tiene la potestad de legislar.
A través del referéndum la ciudadanía puede aprobar, improbar o derogar proyectos de leyes, que atañen a normas de alcance general y abstracto, tratados internacionales o incluso reformas parciales a la Constitución Política. Pero, en el caso costarricense, no aplica para decidir sobre si una persona representante continua o no en su cargo (revocatoria de mandato).
Como personas docentes de la ECP, consideramos fundamental que las personas puedan conocer en detalle los condicionantes que imponen el diseño constitucional e institucional al referéndum.
Además, sostenemos que es importante que el proceso –en caso de convocarse– se dé sin obstrucciones arbitrarias y sin interferencias indebidas, es decir, siempre dentro del marco institucional y con independencia del poder político de turno.
Este criterio se estructura en tres partes: la primera detalla la naturaleza y características del referéndum según la literatura especializada; de seguido se indica la experiencia de Costa Rica en el uso del referéndum y su marco institucional; por último, a partir de la discusión y análisis, se esbozan las conclusiones.
¿Qué es el referéndum?
El referéndum es un mecanismo de democracia directa (MDD), que son procedimientos que contemplan necesariamente un voto secreto y universal, donde se aprueban o desaprueban temas y materias, incluyendo no solo los referendos sino también los plebiscitos,[1] consultas populares y las revocatorias de mandato (consulta sobre la interrupción del mandato de una autoridad electa)[2] (Altman 2011; Lissidini y Ovares 2023).
Mediante estos mecanismos la ciudadanía participa al proponer o rechazar una ley, al opinar y al tomar una decisión de interés público en las urnas, sobre una propuesta concreta o sobre una reforma constitucional.
Son un complemento de la democracia representativa, ya que tienen la capacidad para controlar las decisiones, por ejemplo, al derogar una ley, al ampliar la agenda y al canalizar propuestas de nueva legislación, incluidas las reformas constitucionales (Tuesta Soldevilla y Welp 2020; Lissidini 2021).
Los referéndums son una instancia de decisión sobre cuestiones políticas y varían tanto en su diseño, como en sus efectos y temas que abordan.
En la literatura especializada existe diversidad de clasificaciones (ver Altman 2010 y 2011; Cheneval y el-Wakil 2018; Lissidini 2021; Matsusaka 2020; Qvortrup 2018; Ruth-Lovell, Welp, y Whitehead 2017; Tuesta Soldevilla y Welp 2020); sin embargo, hay coincidencia respecto a las siguientes categorías generales:
Según quién active la consulta: por las autoridades (presidente, primer ministro, congreso), conocido como referéndum “desde arriba”; o por la ciudadanía y/o organizaciones de la sociedad civil, “desde abajo”. Esta segunda forma, también denominadas iniciativas ciudadanas de referéndum o ICR, se da mediante la recolección de firmas.
Referendos facultativos u opcionales o referendos obligatorios, los cuales por mandato legal se deben convocar, siendo el caso más común para la ratificación de reformas constitucionales.
Referendos cuyo resultado es vinculante, se debe respetar el resultado y legislar según este, y en otros, cuyo resultado no es vinculante.
Referendos según asuntos que tratan, es decir, los temas a decidir: reformas legales y constitucionales, asuntos prohibidos o permitidos.
Referendos reactivos o proactivos. Los primeros se realizan con la finalidad de vetar leyes (referéndums derogatorio) o remover autoridades (referéndum revocatorio), en tanto que los segundos dirigen la creación de nueva legislación o reformar la Constitución.
Resulta crucial reconocer que en Costa Rica la ciudadanía tiene la potestad de legislar, aprobar o derogar leyes y reformar parcialmente la Constitución. Es un derecho político fundamental, tal y como lo establece el artículo 105 constitucional.
Este principio se entrelaza profundamente con el componente participativo de una democracia representativa y con la idea más fundamental que legitima el autogobierno del pueblo, es decir, la democracia. Convocar, participar y decidir mediante referéndums es, por ende, un derecho fundamental, tanto como ir a votar por representantes para el congreso, para los cargos municipales y para la presidencia de la República.
¿Qué no es un referéndum?
No es un tipo de democracia –directa– en el sentido de ser un sistema político donde la ciudadanía adopte por propia mano, a través del voto, todas las decisiones políticamente relevantes, sin la necesidad de personas representantes. En otras palabras, el referéndum no sustituye la democracia representativa, sino que la complementa.
Según las teorías institucionales de la democracia, un país no es más o menos democrático al contar con mecanismos de democracia directa como el referéndum. La democracia se define, procedimentalmente, por la elección de representantes en elecciones competitivas y participativas con la mayoría de la población adulta, en un marco de respeto de los derechos civiles y políticos (ver, entre otros, Dahl 1971; Przeworski 2010; Schmitter y Karl 1991). El referéndum se agrega a la arquitectura institucional de representación, de control y de pesos y contrapesos, pero no la sustituye.
El referéndum en Costa Rica
En Costa Rica el MDD del referéndum se instauró mediante una reforma a los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política en 2002 mediante la Ley No. 8281. Se regula con la Ley No. 8492 del 2006. En el país se cuenta solo con un uso a nivel nacional en el año 2007: el referéndum sobre el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos.
Desde el año 2006 se han presentado 65 intentos de uso vía ICR, mediante recolección de firmas,[3] lo cual se conoce en la literatura como impulsados “desde abajo”. Sin embargo, ninguno de estos referendos “desde abajo” han sido llevados a cabo.
Asimismo, se contabilizan adicionalmente dos iniciativas legislativas, en otras palabras, diputaciones que presentaron intentos de referéndums vía Asamblea Legislativa, pero que no prosperaron (Raventós 2020).
En Costa Rica los Concejos Municipales pueden también convocar referendos según el artículo 13, inciso k) del Código Municipal, Ley No. 7794 de 1998 para conocer asuntos estrictamente locales. Estos se encuentran en un conjunto de formas de consultas populares a las que también se adicionan el cabildo y los plebiscitos, y siguen los procedimientos establecidos en la reglamentación municipal que cada gobierno local apruebe para tal efecto.
Estos referendos no deben ser confundidos con los de carácter nacional, establecidos en la legislación anteriormente citada.
Tomando en cuenta lo señalado por la literatura, los referéndums se pueden clasificar según los asuntos que tratan o por la iniciativa de quien propone el referéndum.
Referéndum de tipo o modalidad “desde abajo” y “desde arriba”
Las iniciativas ciudadanas de referéndum (ICR) permiten a la ciudadanía solicitar una consulta popular de un proyecto de ley con efectos vinculantes. Requieren como umbral mínimo de firmas el 5 % del padrón electoral.
El procedimiento, según la Ley No. 8492 (art. 6 al 11), es el siguiente:
(1) Se presenta un proyecto de ley al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y este realiza un análisis sobre la viabilidad de la solicitud; puede rechazarlo si es contrario al bloque de la constitucionalidad.
(2) El TSE remite la gestión al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Esta oficina debe realizar las consultas a diversas instituciones, como con cualquier otro proyecto de ley, y brinda un criterio para que el texto se ajuste a una adecuada técnica legislativa. De tener que realizarse algún cambio al proyecto, se le notifica a la persona o grupo gestor de la iniciativa.
(3) El TSE, una vez cumplido el trámite previo, debe revisar, en un plazo no superior a 10 días hábiles, si la iniciativa se encuentra entre las materias no sujetas a referéndum y decidirá si el asunto es susceptible de ser tramitado bajo esta modalidad. De considerar que la iniciativa presenta posibles vicios de constitucionalidad, puede realizar la consulta respectiva a la Sala Constitucional.
(4) De aprobar la gestión, y si el proyecto carece de vicios formales y constitucionales, mediante resolución fundamentada, se da curso a la solicitud de recolección de firmas. Hay que tener presente que esta resolución puede ser impugnada ante la Sala Constitucional.[4] Se ordenará su publicación en La Gaceta y la persona o grupo gestor puede proceder a recolectar las firmas de, al menos, el 5 % del padrón electoral. Para esto el TSE proporciona un formulario, y la persona gestora o el grupo gestor deben seguir un procedimiento con la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento para la recolección de firmas.
(5) El plazo de recolección de firmas es de nueve meses a partir de la publicación en la Gaceta, con la posibilidad de un mes de prórroga.
(6) Una vez recolectado el mínimo de 5 % de firmas, el TSE tiene 30 treinta días hábiles para revisar las firmas, y si alcanza el umbral, debe convocar el referéndum.
Respecto al procedimiento, es importante destacar que la literatura comparada señala que el umbral de firmas puede convertirse en uno de los obstáculos más difíciles de superar en las ICR, debido a que reunir firmas requiere tiempo, organización y recursos económicos (Linares y Welp 2019), lo cual se acentúa en los casos en donde el periodo es muy corto y el umbral muy alto.
El artículo 10 de la Ley No. 8492 habilita a que se acumulen consultas y se conozcan en un mismo proceso electoral.
Los referéndums de tipo o modalidad “desde arriba” (artículos 12 y 13 Ley No. 8492) son:
Legislativo: Requiere la existencia de un proyecto de ley en la Asamblea Legislativa y que al menos una diputación solicite, durante el periodo de sesiones ordinarias, que ese proyecto sea sometido a referéndum. Esa solicitud se debe votar una única vez por al menos 38 diputaciones. Se requiere mayoría calificada (art. 12 de la Ley No. 8492).
Ejecutivo junto al Legislativo: El Poder Ejecutivo, mediante un decreto, presenta la iniciativa a la Asamblea Legislativa y debe adjuntar el proyecto de ley. La Asamblea Legislativa debe aprobar la solicitud con al menos 29 votos, es decir, mayoría simple.
Iniciativa del Ejecutivo: No está regulada en la Constitución.
Lo anterior aplica para referéndums legislativos, los que le permiten a la ciudadanía decidir si aprueba, imprueba o deroga una ley.
Para el caso de los referéndums constitucionales, solo se habilita en casos de reforma parcial a la Constitución, en cualquiera de las tres modalidades (iniciativa ciudadana, Ejecutivo + Legislativo, y Legislativo).
No obstante, el referéndum constitucional sólo podrá realizarse después de que el proyecto de reforma haya sido aprobado en una primera legislatura y antes de la segunda[5] (art. 195, inciso 8, de la Constitución Política y resoluciones No. 2014-18226 de la Sala Constitucional y No. 3894-E9-2008 del TSE).
Las restricciones sustantivas
Los referéndums pueden ser clasificados según la materia sobre la que versen. Es importante, entonces, conocer las restricciones que hay sobre las materias en el país. Estas prohibiciones se clasifican en:
Asuntos prohibidos: Ciertas materias o áreas de competencia como prohibidas (Linares y Welp 2019). En Costa Rica no se pueden someter a referéndum proyectos de ley sobre materias presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos, ni actos de naturaleza administrativa (art. 105 de la Constitución Política).
Prohibiciones sustantivas genéricas: La prohibición aplica dependiendo de las consecuencias o efectos de la legislación. La lista de materias prohibidas o excluidas ha sido ampliada vía jurisprudencia de la Sala Constitucional, para incluir cuestiones atinentes a la protección de derechos humanos o derechos de las minorías, proyectos o iniciativas que atenten contra el derecho a la igualdad o el principio de no discriminación. Además, en la resolución No. 2010-13313 la Sala Constitucional señaló que los asuntos relativos a la protección de derechos humanos o derechos de las minorías no pueden ser sometidas a referéndum, incluso en casos de que las iniciativas están destinadas a ampliar los derechos humanos. Esta postura ha sido complementada por el TSE (resolución No. 5860-E9-2015). Asimismo, el organismo electoral debe rechazar iniciativas destinadas a menoscabar o afectar la posición de los derechos humanos y sus condiciones actuales de garantía, así como instrumentos legislativos para la fijación de salarios (incluyendo el establecimiento de un ingreso mínimo vital). También se excluye la convocatoria a una asamblea nacional constituyente con el fin de reformar totalmente la Constitución Política, ya que la Sala Constitucional, en el fallo No. 2019-013270, indicó que se debe privilegiar el principio de rigidez constitucional por encima del de participación ciudadana, debido a lo cual una ley de convocatoria a una asamblea constituyente sólo puede ser aprobada por la Asamblea Legislativa.
Umbrales de participación para que sea vinculante
Cuando participe por lo menos un treinta por ciento (30 %) de la ciudadanía inscrita en el padrón electoral para la legislación ordinaria.
Cuando participe un cuarenta por ciento (40 %) como mínimo, en los asuntos que requieran la aprobación legislativa por mayoría calificada y para las reformas parciales a la Constitución.
Otras restricciones (art. 102 de la Constitución Política y art. 4 de la Ley N. 8492)
No podrá convocarse a más de un referéndum al año, tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial.
De declararse estado de emergencia, necesidad pública u otras circunstancias igualmente calificadas, que imposibiliten la realización del referéndum, será potestad del TSE decretar su suspensión y reprogramación.
Conclusiones
La calidad democrática del referéndum, como mecanismo de toma de decisión de manera directa por parte de la ciudadanía, depende en gran medida del diseño institucional y de las buenas prácticas en su implementación.
Es decir, su calidad está en función del rol de los promotores de las consultas populares –en especial si es la Presidencia de la República o la ciudadanía–, de la responsabilidad política de los representantes, de los espacios de deliberación y los tiempos para el debate previo al momento de toma de decisión y formación de la opinión pública, y del rol de los organismos de control y de la supervisión de los procedimientos (organismos electorales, tribunales constitucionales y cortes supremas) (Lissidini y Ovares 2023).
En otras palabras, los referéndums funcionan adecuadamente cuando están asociados a buenas prácticas en su activación y, en general, en todo el proceso hasta la toma de decisión en las urnas (Tuesta Soldevilla y Welp 2020).
Por lo anterior, también es importante prestar atención a la formulación de la pregunta (o las preguntas) y otros requisitos legales, como la cantidad de firmas exigidas, el umbral de participación necesario para su aprobación, entre otros aspectos.
El diseño institucional, es decir, el marco de reglas es clave para que el referéndum sea un canal de influencia efectivo en la definición de asuntos públicos, al controlar las decisiones de los representantes, ampliar la agenda y proporcionar una válvula de seguridad democrática, y un mecanismo de voz política.
La literatura puntualiza que las consultas iniciadas por la ciudadanía (ICR) resultan menos disruptivas política y socialmente (Welp, Ruth y Whitehead 2017), ya que los ejercicios de democracia directa activados o iniciados desde la ciudadanía tienen características muy diferentes a los promovidos por el Poder Ejecutivo (Lissidini y Ovares 2023).
En resumen, no es posible analizar el referéndum en el vacío, sino que es necesario ubicarlo en un contexto institucional (las reglas que lo definen) y político (comportamiento de los actores, temas en discusión, precedentes legislativos, etc).
Finalmente, el referéndum no es una alternativa a la deliberación legislativa ni a la delegación política por medio de las elecciones de representantes para el Congreso.
La democracia se basa en principios de separación de poderes formales, con la negociación e interrelación de poderes en la práctica. Los Ejecutivos pueden avanzar sus agendas legislativas inclusive en situación de minoría parlamentaria (Colomer y Negretto 2003).
En su definición, el referéndum no es un instrumento ideado para evitar los atascos legislativos (gridlocks en la literatura especializada), sino que es unmecanismo para que la ciudadanía vaya más allá de la elección de representantes en períodos determinados, y pueda expresar su preferencia política en temas puntuales. De forma que no se debe ignorar que, en principio, el referéndum está constituido al servicio de la ciudadanía en su ejercicio democrático y no de los actores políticos.
Referencias bibliográficas:
Altman, David (2010). Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en América Latina: ¿mecanismos de control político o políticamente controlados? Perfiles Latinoamericanos, 18(35), 9-34.
Altman, David (2011). Direct Democracy Worldwide. Cambridge University Press.
Colomer, Josep M. y Negretto, Gabriel L. (2003). Gobernanza con poderes divididos en América Latina. Política y Gobierno, 10(1), 13-61.
Dahl, Robert (1971). Polyarchy. Participation and Opposition. Yale University Press.
Cheneval, Francis y el‐Wakil, Alice (2018). The Institutional Design of Referendums: Bottom-Up and Binding. Swiss Political Science Review, 24(3), 294-304.
Linares, Sebastián y Welp, Yanina (2019). Las iniciativas ciudadanas de referéndum en su laberinto. Revista latinoamericana de política comparada, 15, 55-77.
Lissidini, Alicia. (2021). Democracia directa contra déficit democrático: el caso uruguayo. Recerca. Revista de Pensament i Anàlisi, 28(1), 1-21.
Lissidini, Alicia y Ovares Sánchez, Carolina. (2023). ¿Cómo el referéndum puede impulsar el diálogo entre iguales? Una propuesta a partir de una experiencia uruguaya. Revista Latinoamericana de Filosofía Política, 11(10), 257-296.
Matsusaka, John G. (2020). Let the People Rule. How Direct Democracy Can Meet the Populist Challenge. Princeton University Press.
Przeworski, Adam (2010). Democracy and the Limits of Self-Government. Cambridge University Press.
Qvortrup, Matt, ed. 2018. Referendums Around the World. UK: Palgrave Macmillan.
Raventós Vorst, Ciska (2020). Democracia directa en Costa Rica: el Diablo está donde se definen y aplican las reglas.
En Fernando Tuesta Soldevilla y Yanina Welp (editores), El Diablo está en los detalles. Referéndum y poder político en América Latina (pp. 187-206). Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.
Ruth-Lovell, Saskia, Yanina Welp, y Laurence Whitehead (editores) (2017). Let the People Rule? Direct Democracy in the Twenty-First Century. ECPR Press.
Schmitter, Philippe C. y Karl, Terry Lynn (1991). What democracy is… and is not. Journal of Democracy, 2(3), 75-88.
Tuesta Soldevilla, Fernando y Welp, Yanina (coordinadores) (2020). El diablo está en los detalles. Referéndum y poder político en América Latina. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú.
[1] En Costa Rica el plebiscito hace referencia a una consulta popular, como parte del procedimiento legislativo, para la creación de nuevas provincias o su modificación (artículo 168 de la Constitución Política).
[2] Aunque hay autores que consideran que la revocatoria de mandato no es un MDD porque no se deciden temas, sino la continuidad de una persona electa.
[3] Comunicación personal del Tribunal Supremo de Elecciones.
[4] En el año 2021 se reformó el artículo 6 de la Ley No. 8492 y se agregó un inciso para incorporar la consulta de constitucionalidad del proyecto por parte del TSE a la Sala Constitucional.
[5] Recuérdese que una reforma constitucional requiere la aprobación en dos legislaturas (periodos legislativos anuales) distintos.
