¿Pudimos ser trinqueteados hace 28 años con la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos?

Una interpretación constitucional, una ficción de aprobación legislativa anticipada y veintiocho años de consecuencias para el control democrático de los bienes públicos.

Francisco Guevara Matarrita

Hay decisiones cuyos efectos no se descubren el día en que se adoptan, sino décadas después, cuando la realidad permite comprender qué se decidió, qué se dejó de decidir y cuáles competencias constitucionales pudieron quedar desplazadas.

En 1998, la Asamblea Legislativa de Costa Rica aprobó la Ley N.º 7762, Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, promulgada el 14 de abril de aquel año.

La ley estableció un régimen general para la participación privada en el financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de determinadas obras públicas y servicios asociados.

Su aprobación fue presentada dentro de una discusión nacional sobre la modernización de la infraestructura, las limitaciones financieras del Estado y la necesidad de atraer inversiones.

Pero detrás de aquella discusión existía otra cuestión, mucho más profunda, que comprometía directamente la distribución constitucional de las competencias públicas.

¿Podía la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de una ley general, tener por aprobados contratos administrativos que todavía no existían?

¿Podía una autorización normativa sustituir la aprobación parlamentaria de un contrato concreto cuando la Constitución exigiera esa intervención?

¿Y podía una interpretación de la Sala Constitucional convertir el ejercicio de una competencia legislativa en el supuesto ejercicio anticipado de otra competencia constitucional enteramente distinta?

Veintiocho años después, estas preguntas adquieren una trascendencia extraordinaria.

Porque en 2012 se suscribió el contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín con APM Terminals, sin que ese contrato fuera sometido a una aprobación legislativa individual.

El contrato existe. Sus obligaciones existen. Sus condiciones de explotación existen. Sus consecuencias sobre la actividad portuaria, JAPDEVA, Limón y la economía nacional también existen.

Lo que no existe es un acto parlamentario mediante el cual la Asamblea Legislativa haya examinado y aprobado individualmente ese contrato.

Y, sin embargo, durante años se ha sostenido que aquella aprobación no era necesaria porque la Ley N.º 7762 ya había proporcionado una autorización legislativa general.

Ahí comienza nuestra controversia.

No estamos afirmando que los magistrados que desarrollaron esa interpretación actuaran deliberadamente para favorecer intereses particulares. Una imputación semejante exigiría pruebas que no pueden sustituirse por sospechas.

Estamos cuestionando algo que puede examinarse mediante documentos, disposiciones constitucionales, antecedentes legislativos y resoluciones judiciales.

¿Cómo pudo tenerse por ejercida una competencia parlamentaria de aprobación contractual mediante la aprobación de una ley general, cuando ambas funciones poseen naturaleza, objeto y finalidad constitucionalmente diferentes?

Y todavía más:

¿Cómo pudo aquella interpretación terminar sirviendo de fundamento para la ejecución de un contrato portuario de extraordinaria trascendencia nacional que nunca fue sometido a aprobación individual de los representantes del pueblo?

Esa es la pregunta que da sentido al título de este texto.

I. La Asamblea Legislativa aprobó una ley. Ese fue el acto que realizó.

Conviene comenzar por lo elemental, porque precisamente en lo elemental puede encontrarse el origen de una confusión de enormes consecuencias.

En 1998, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley N.º 7762.

Al hacerlo, ejerció su potestad constitucional de legislar.

Estableció un régimen normativo general destinado a regular determinadas concesiones de obras públicas con servicios públicos.

Ese fue el acto legislativo realizado. Ni más ni menos.

No aprobó mediante aquella votación el contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín.

No podía haberlo hecho porque ese contrato todavía no existía.

No conoció sus cláusulas, sus condiciones económicas, su distribución de riesgos, sus obligaciones particulares, sus condiciones de exclusividad ni las consecuencias que tendría para JAPDEVA.

Tampoco conoció la identidad de quien años después resultaría adjudicatario de aquella concesión.

La Ley N.º 7762 creó un marco jurídico para actuaciones futuras.

Pero la aprobación de una ley y la aprobación legislativa de determinados contratos administrativos constituyen funciones constitucionalmente distintas.

Cuando la Asamblea Legislativa dicta una ley, ejerce una potestad normativa general.

Cuando aprueba un contrato administrativo sujeto constitucionalmente a su conocimiento, ejerce una función de control sobre un acto jurídico determinado.

En el primer caso, establece normas.

En el segundo, se pronuncia sobre un acto concreto.

La diferencia no desaparece porque ambas competencias correspondan a la Asamblea Legislativa.

La identidad del órgano no produce identidad entre sus actos.

Este principio constituye el punto de partida de nuestro cuestionamiento.

No discutimos que la Asamblea Legislativa tuviera competencia para aprobar la Ley N.º 7762.

La tenía.

Lo que discutimos es que aquel acto legislativo pudiera considerarse, por una interpretación judicial, como el ejercicio anticipado de otra competencia constitucional: la aprobación de contratos administrativos particulares, cuando esta resulta exigible.

Porque una competencia constitucional no se demuestra ejercida simplemente porque el mismo órgano haya ejercido otra competencia diferente.

Y llamar aprobación general a una autorización normativa no demuestra, por sí solo, que haya existido una aprobación contractual.

II. La reforma constitucional de 1975: el antecedente que no puede ignorarse

Para comprender la dimensión del problema debemos regresar a 1975.

Mediante la Ley N.º 5702, del 5 de junio de aquel año, se reformaron los artículos 124 y 140, inciso 19, de la Constitución Política.

La reforma introdujo una distinción expresa entre la aprobación legislativa de contratos administrativos y la naturaleza jurídica de las leyes.

El artículo 124 estableció que la aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos administrativos no les confiere carácter de ley, aunque se tramite siguiendo el procedimiento legislativo ordinario.

Por su parte, el artículo 140, inciso 19, reafirmó que la aprobación legislativa de determinados contratos no los transforma en leyes ni los exime de su régimen jurídico administrativo.

Pero la reforma hizo algo más.

Eliminó expresamente del artículo 140, inciso 19, la excepción relativa a los contratos regidos por leyes especiales.

Este detalle merece especial atención.

El constituyente derivado no se limitó a realizar una modificación terminológica. Intervino sobre el tratamiento constitucional de los contratos administrativos y su relación con la potestad legislativa.

La aprobación de un contrato no debía confundirse con la promulgación de una ley.

Tampoco debía transformar el contrato en una disposición legislativa ni sustraerlo de su régimen jurídico administrativo.

De aquella reforma surge una consecuencia que consideramos fundamental.

Legislar y aprobar contratos son competencias constitucionalmente diferenciadas, aunque ambas puedan ejercerse mediante procedimientos parlamentarios.

Por supuesto, esta distinción no significa que todos los contratos administrativos deban someterse individualmente a la Asamblea Legislativa.

Pero sí significa que, cuando la Constitución exige esa aprobación, debemos explicar cómo se cumple la competencia y qué acto jurídico constituye su ejercicio.

Y aquí aparece una pregunta que no puede resolverse mediante una simple referencia a la Ley N.º 7762.

Si en 1975 se eliminó la excepción relativa a los contratos regidos por leyes especiales, ¿cómo debe justificarse constitucionalmente que, años después, una ley general pueda considerarse suficiente para prescindir de la aprobación individual de determinadas concesiones?

La pregunta es particularmente relevante cuando se trata de bienes protegidos por el artículo 121, inciso 14, de la Constitución.

Porque el legislador ordinario no puede, por medio de una ley, modificar la distribución de competencias establecida por la Constitución.

Tampoco una interpretación judicial puede prescindir de la finalidad de una reforma constitucional sin ofrecer una justificación rigurosa.

III. El antecedente de los contratos-ley y la verdadera dimensión de la reforma

La reforma de 1975 debe comprenderse dentro de la evolución histórica del derecho público costarricense.

Durante décadas, la aprobación legislativa de determinados contratos generó discusiones sobre su naturaleza jurídica y sus efectos.

El problema de los llamados contratos-ley consistía, entre otros aspectos, en la posibilidad de atribuir a un contrato administrativo una condición normativa que dificultara su control mediante los mecanismos ordinarios del derecho administrativo.

La reforma constitucional procuró separar esos planos.

Un contrato administrativo no se convierte en ley porque la Asamblea Legislativa lo apruebe.

Y la aprobación legislativa no elimina su naturaleza contractual.

Esta distinción resulta particularmente importante para nuestra investigación.

Porque si la Constitución separó expresamente la aprobación de contratos de la promulgación de leyes, no podemos aceptar sin examen que, mediante una interpretación posterior, la aprobación de una ley general termine produciendo los efectos de una aprobación contractual.

No son operaciones jurídicas equivalentes.

Una ley general regula una pluralidad de situaciones futuras.

Un contrato administrativo establece obligaciones y derechos entre sujetos determinados.

Y su aprobación legislativa, cuando resulta constitucionalmente exigible, constituye una decisión de control sobre ese acto particular.

Por eso, la discusión sobre la Ley N.º 7762 no puede reducirse a determinar si el Parlamento tenía facultades para aprobar un régimen general de concesiones.

Por supuesto que las tenía.

La cuestión es quién convirtió esa potestad de legislar en el supuesto ejercicio anticipado de una competencia diferente.

IV. De 1992 a 1993: el cambio jurisprudencial que abrió el camino

La interpretación que cuestionamos no nació exclusivamente en 1998.

Sus antecedentes se encuentran en la jurisprudencia constitucional de los años anteriores.

En la sentencia N.º 3789-92, del 27 de noviembre de 1992, la Sala Constitucional examinó un proyecto legislativo relacionado con las concesiones de obra pública.

En aquella oportunidad, consideró constitucional un procedimiento que contemplaba la aprobación parlamentaria de concesiones para construir y explotar nuevas instalaciones de ferrocarriles, muelles y aeropuertos.

La Sala reconoció entonces la existencia de un procedimiento calificado que suponía finalmente la aprobación de la Asamblea Legislativa.

La importancia de aquel razonamiento radicaba en la especial protección constitucional de los bienes involucrados.

No se trataba de bienes públicos ordinarios.

Se trataba de instalaciones y actividades sometidas a un régimen particular de protección constitucional.

Sin embargo, en la sentencia N.º 6240-93, del 26 de noviembre de 1993, la Sala Constitucional desarrolló una interpretación diferente.

Reconoció dos vías para determinadas concesiones: una mediante intervención directa de la Asamblea Legislativa y otra mediante concesiones otorgadas por la Administración Pública bajo condiciones establecidas en una ley general.

Esta segunda interpretación permitió sostener que la Asamblea Legislativa podía establecer anticipadamente las condiciones imperativas de determinadas concesiones, sin intervenir necesariamente en cada contrato individual.

Aquí encontramos un cambio de extraordinaria importancia.

La discusión dejó de concentrarse exclusivamente en la aprobación parlamentaria de un contrato concreto y comenzó a admitir la posibilidad de una autorización normativa general como forma suficiente de intervención legislativa.

La cuestión que debemos examinar es si ese cambio interpretativo respetó plenamente la distribución constitucional de competencias.

Porque una cosa es reconocer que la Asamblea Legislativa puede establecer condiciones generales para concesionar determinados bienes.

Y otra, muy distinta, es sostener que mediante esa regulación se cumple automáticamente la aprobación particular de un contrato cuando la Constitución la exige.

La diferencia no es semántica.

Es constitucional.

V. Marzo de 1998: las resoluciones N.º 2318-98 y N.º 2319-98

El 31 de marzo de 1998, la Sala Constitucional dictó las resoluciones N.º 2318-98 y N.º 2319-98, en el contexto de consultas legislativas relacionadas con el proyecto que desembocaría en la Ley N.º 7762.

La resolución N.º 2319-98 reviste particular importancia porque retomó la doctrina de la autorización legislativa general.

La Sala consideró constitucionalmente admisible que una ley marco facultara al Poder Ejecutivo para otorgar determinadas concesiones sin requerir una aprobación legislativa individual.

La interpretación descansaba en que la Asamblea Legislativa habría conferido una aprobación general mediante la propia legislación.

Aquí se consolidó la construcción jurídica que constituye el centro de nuestro cuestionamiento.

La aprobación de una ley general fue considerada suficiente para satisfacer la intervención parlamentaria constitucionalmente exigible en determinados supuestos.

Pero hay un problema que no podemos ignorar.

Ni las resoluciones constitucionales ni la Ley N.º 7762 pueden mostrar un acto parlamentario individual de aprobación de los contratos que posteriormente se celebrarían.

Lo que pueden mostrar es una ley aprobada.

Lo que pueden mostrar es una interpretación judicial que atribuyó a esa ley efectos de autorización general.

Lo que no pueden mostrar es que la Asamblea Legislativa hubiera conocido y aprobado las condiciones particulares de contratos todavía inexistentes.

Y no pueden mostrarlo porque aquel examen contractual no ocurrió.

La cuestión no consiste en negar que la Sala haya reconocido jurídicamente la autorización general.

La reconoció.

El problema consiste en determinar si ese reconocimiento podía convertir el ejercicio de la potestad legislativa en el cumplimiento de una competencia constitucional distinta.

Porque llamar aprobación general a una ley no demuestra, por sí mismo, que se haya producido una aprobación contractual.

Puede constituir la conclusión de una interpretación jurisprudencial.

Pero no demuestra la existencia histórica de un segundo acto parlamentario.

Y, cuando se trata de una competencia constitucional, la diferencia entre interpretar que un acto es suficiente y demostrar que otro acto se realizó resulta fundamental.

VI. El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: la limitación que no puede desaparecer

Hay un aspecto particularmente importante que debe incorporarse al análisis.

Las resoluciones N.º 2318-98 y N.º 2319-98 fueron dictadas en el contexto de consultas legislativas de constitucionalidad.

No constituyeron sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad contra el contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín.

Ese contrato ni siquiera existía.

El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece una regla expresa sobre los efectos de los dictámenes emitidos durante las consultas legislativas.

Dispone que solamente son vinculantes cuando determinan la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado.

También establece que esos dictámenes no impiden la impugnación posterior de las normas mediante los mecanismos de control de constitucionalidad.

Esta disposición obliga a distinguir entre el valor interpretativo de una opinión consultiva y sus efectos jurídicos vinculantes dentro del procedimiento legislativo.

Las opiniones consultivas pueden contener razonamientos relevantes.

Pueden orientar interpretaciones posteriores.

Incluso pueden convertirse en antecedentes de una línea jurisprudencial consolidada.

Pero no deben confundirse sus efectos originarios con los de una decisión jurisdiccional que examine un contrato concreto ya celebrado.

Las resoluciones de 1998 examinaron un proyecto legislativo.

No examinaron el contrato TCM–APM Terminals.

No examinaron sus adendas.

No examinaron las condiciones específicas de exclusividad operativa.

No examinaron las consecuencias que su ejecución produciría sobre JAPDEVA.

Por consiguiente, no pudieron efectuar un control constitucional concreto de esos actos futuros.

Una opinión consultiva puede interpretar un proyecto de ley. No puede crear un acto parlamentario de aprobación contractual que nunca ocurrió.

Y aquí surge otra interrogante esencial.

Si el artículo 101 no atribuyó efectos vinculantes generales sobre el fondo a aquellas opiniones consultivas, ¿cómo debe justificarse el uso posterior de sus razonamientos para sostener que una aprobación legislativa particular resultaba innecesaria?

Es necesario reconocer que la Sala Constitucional reiteró posteriormente la doctrina de la autorización general en decisiones dictadas fuera del procedimiento consultivo.

Por tanto, el problema actual no se agota en los efectos originarios de las resoluciones de 1998.

También debemos examinar críticamente esa jurisprudencia posterior.

Pero una cosa permanece inalterable.

Ni la reiteración de una doctrina ni la autoridad de quienes la formularon pueden convertir en acontecimiento histórico una aprobación parlamentaria individual que nunca se produjo.

Los artículos 13 y 87: la fuerza de los precedentes no equivale a cosa juzgada constitucional

La discusión no termina con reconocer que la Sala Constitucional reiteró posteriormente la doctrina de la aprobación legislativa general.

Precisamente porque esa reiteración existió, corresponde distinguir dos instituciones jurídicas que no deben confundirse: la fuerza vinculante de los precedentes y los efectos de las sentencias que desestiman acciones de inconstitucionalidad.

El artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece expresamente:

«La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma».

La disposición reconoce la fuerza obligatoria de los criterios constitucionales frente a los demás órganos y sujetos del ordenamiento jurídico.

Pero contiene una excepción igualmente importante: la propia Sala Constitucional no queda vinculada de manera inmutable por sus precedentes.

Puede distinguirlos, precisarlos, reconsiderarlos y variar su interpretación cuando existan fundamentos jurídicos suficientes.

La autoridad de una interpretación constitucional, por consiguiente, no significa que esa interpretación haya quedado sustraída para siempre del examen de la propia jurisdicción constitucional.

El artículo 87 introduce una segunda distinción, todavía más relevante para nuestra controversia.

Dispone que las resoluciones que denieguen una acción de inconstitucionalidad deben examinar todos los motivos alegados para fundamentarla.

También establece que esas resoluciones solamente surten efectos entre las partes en el caso concreto y no producen cosa juzgada, permitiendo ejercer nuevamente la acción contra normas o actos previamente declarados constitucionales en casos o procesos distintos.

La ley distingue así entre una sentencia desestimatoria y una sentencia estimatoria que declara la inconstitucionalidad y anula la norma o el acto impugnado.

Esta última produce los efectos de cosa juzgada previstos en el artículo 88.

La diferencia es decisiva.

Una sentencia que desestima una acción no convierte automáticamente en definitivamente resueltas todas las controversias constitucionales que puedan surgir posteriormente alrededor de los mismos instrumentos jurídicos.

Tampoco la mención de un contrato, una ley, una cláusula o un decreto en una resolución anterior demuestra que todos sus posibles vicios constitucionales hayan sido examinados.

Para determinar qué fue realmente resuelto, debemos identificar el objeto impugnado, la causa jurídica, el parámetro constitucional utilizado, los argumentos sometidos al Tribunal y la razón decisoria del pronunciamiento.

Por eso, la expresión «estése a lo resuelto» no puede atribuir a una sentencia anterior un contenido que esta nunca tuvo.

La remisión a un precedente no puede convertir un rechazo procesal en un examen de fondo inexistente.

Ni puede transformar la coincidencia documental entre dos acciones en identidad de sus respectivas controversias constitucionales.

Reconocer los precedentes no significa atribuirles efectos mayores que los establecidos por la ley.

Y respetar la jurisprudencia constitucional no significa renunciar al derecho de exigir que los nuevos cargos reciban el examen que jurídicamente corresponda.

Esta es una de las cuestiones fundamentales de nuestra acción de inconstitucionalidad del 15 de septiembre de 2026.

No pretendemos que se anulen las sentencias anteriores.

Pretendemos que se examine una controversia constitucional concreta: la interpretación y aplicación de la Ley N.º 7762 como aprobación política anticipada de contratos futuros, los actos públicos que materializaron esa interpretación y la omisión continuada del Poder Ejecutivo de someter el contrato de Moín a aprobación legislativa particular.

Porque la existencia de precedentes sobre la autorización general no demuestra que esos tres objetos, con sus fundamentos y pretensiones propios, hayan recibido anteriormente una respuesta constitucional material.

Y menos aún demuestra que la Asamblea Legislativa haya aprobado individualmente un contrato que nunca le fue sometido.

VII. La aprobación general que nadie puede mostrar como acto contractual

Aquí llegamos al centro de la controversia.

Durante años se ha sostenido que la aprobación de la Ley N.º 7762 produjo una autorización legislativa general suficiente para determinadas concesiones futuras.

Pero debemos separar cuidadosamente dos afirmaciones.

La primera consiste en sostener que la Asamblea Legislativa aprobó un régimen general de concesiones.

Eso es un hecho histórico y jurídico verificable.

La segunda consiste en sostener que esa aprobación legislativa equivalía al ejercicio anticipado de la competencia constitucional de aprobar determinadas concesiones particulares.

Esa es una interpretación jurídica.

No son afirmaciones idénticas.

La primera puede demostrarse mediante el procedimiento legislativo y la promulgación de la ley.

La segunda requiere demostrar que la Constitución permite atribuir a ese acto normativo los efectos de la competencia contractual que se considera satisfecha.

Y precisamente esa demostración es la que cuestionamos.

No basta señalar que la Asamblea Legislativa aprobó la Ley N.º 7762 para demostrar que también aprobó los contratos particulares celebrados posteriormente.

Tampoco basta invocar una sentencia que haya considerado constitucionalmente suficiente la autorización general.

Es necesario explicar cómo esa interpretación se concilia con las competencias diferenciadas de la Asamblea Legislativa, con la reforma constitucional de 1975 y con las exigencias especiales del artículo 121, inciso 14.

La Constitución no puede ser sustituida por una fórmula interpretativa cuya conclusión se utilice como demostración de su propia validez.

Si se sostiene que la aprobación general era suficiente, corresponde demostrar por qué la Constitución permitía prescindir de la aprobación individual.

No podemos invertir la carga del razonamiento y afirmar que la aprobación particular no era necesaria simplemente porque una interpretación previa así lo estableció.

Eso equivaldría a convertir la conclusión discutida en su propia justificación.

La existencia de una doctrina jurisprudencial demuestra que esa doctrina fue adoptada. No demuestra, por sí sola, que su contenido sea la única interpretación constitucionalmente admisible.

VIII. El artículo 121, inciso 14: los bienes públicos no son una mercancía cualquiera

El artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política establece un régimen especial de protección para determinados bienes de la Nación.

Entre ellos se encuentran los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio.

La disposición contiene restricciones expresas destinadas a impedir que esos bienes salgan del dominio y control del Estado.

También regula las condiciones constitucionales bajo las cuales pueden desarrollarse determinadas formas de explotación.

Por eso no podemos analizar una concesión portuaria como si se tratara de un contrato administrativo ordinario.

La especial protección constitucional de los muelles nacionales exige examinar la naturaleza del bien, las facultades concedidas, las restricciones asumidas por el Estado y las condiciones de explotación.

No basta afirmar que el Estado conserva la titularidad formal de la infraestructura.

La concesión no equivale necesariamente a una enajenación, pero la permanencia de la propiedad pública tampoco resuelve automáticamente todas las cuestiones constitucionales relacionadas con su explotación.

Debe examinarse si el Estado conserva las facultades de dirección, regulación y control exigidas por la Constitución.

Y debe determinarse si las condiciones particulares de la concesión requieren intervención parlamentaria específica.

En nuestra tesis, la aprobación de la Ley N.º 7762 no podía sustituir esa intervención respecto del contrato de la Terminal de Contenedores de Moín.

No porque neguemos la posibilidad constitucional de concesionar determinadas obras públicas.

Sino porque sostenemos que la autorización general no puede confundirse con el ejercicio de una competencia parlamentaria de aprobación contractual cuando esta resulta constitucionalmente exigible.

La cuestión es especialmente relevante frente a contratos que establecen condiciones de explotación exclusivas o restricciones de operación que inciden sobre instituciones públicas preexistentes.

La protección constitucional de los bienes nacionales no se agota en conservar su nombre en un registro de propiedad. Comprende también el régimen jurídico de su utilización y las competencias públicas que deben intervenir en las decisiones que los afectan.

IX. El contrato de Moín: desde 2012 existe una concesión sin aprobación legislativa individual

En 2012 se suscribió el contrato de concesión de obra pública con servicio público para el diseño, financiamiento, construcción, explotación y mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín.

La concesión fue otorgada a APM Terminals dentro del régimen de la Ley N.º 7762.

El contrato obtuvo el refrendo de la Contraloría General de la República mediante el oficio N.º 02739, DCA-0692, del 21 de marzo de 2012.

Este dato es importante.

El contrato no careció de toda intervención institucional.

Existieron actuaciones administrativas, adjudicación y refrendo contralor.

Pero ninguna de esas actuaciones constituye, por sí misma, una aprobación legislativa individual.

La Contraloría General de la República y la Asamblea Legislativa ejercen competencias constitucionales diferentes.

El refrendo contralor no es una votación parlamentaria.

La adjudicación administrativa tampoco lo es.

Y la suscripción del contrato por las autoridades correspondientes no demuestra que haya sido sometido a la Asamblea Legislativa.

Desde 2012 existe, por tanto, un contrato de concesión de extraordinaria trascendencia nacional que no recibió aprobación legislativa individual.

Ese es el hecho que sostenemos.

La controversia constitucional consiste en determinar si aquella aprobación era jurídicamente indispensable.

Nuestra posición es afirmativa.

Y por eso consideramos que la falta de aprobación no constituye una simple particularidad procedimental, sino una omisión constitucional cuyos efectos continúan proyectándose sobre la ejecución del contrato.

No pretendemos desconocer que la jurisprudencia constitucional ha sostenido una interpretación diferente.

Precisamente cuestionamos esa interpretación.

Porque ninguna resolución puede modificar por sí misma la distribución de competencias establecida por la Constitución.

Y ninguna ley ordinaria puede conferir a un órgano potestades que la Constitución haya reservado a otro.

X. La sentencia de 2013: la controversia fue planteada y la Sala mantuvo su doctrina

Sería incorrecto presentar esta discusión como si nunca hubiera sido examinada judicialmente.

En la sentencia N.º 15693-2013, la Sala Constitucional resolvió una acción relacionada con la Ley N.º 7762 y la necesidad de aprobación legislativa de determinadas concesiones, incluyendo el cuestionamiento vinculado con la Terminal de Contenedores de Moín.

La Sala mantuvo la doctrina que reconocía la posibilidad de que una ley general estableciera las condiciones suficientes para que el Poder Ejecutivo otorgara concesiones sin requerir aprobación parlamentaria individual.

La acción fue declarada sin lugar.

Ese pronunciamiento constituye un precedente constitucional que debemos reconocer expresamente. Pero el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que las sentencias desestimatorias no producen cosa juzgada en los términos allí previstos, mientras que el artículo 13 reconoce que la propia Sala puede reconsiderar sus precedentes.

Nuestra acción de inconstitucionalidad de 2026 no reproduce simplemente la omisión legislativa examinada en 2013. Identifica una interpretación y aplicación normativa concretas, actos subjetivos de autoridades públicas y una omisión continuada atribuida al Poder Ejecutivo.

Por consiguiente, la existencia de aquella sentencia no elimina la necesidad de determinar si estos cargos autónomos, sus parámetros constitucionales y sus pretensiones específicas fueron efectivamente examinados y resueltos.

Este antecedente debe reconocerse expresamente.

No podemos sostener que la controversia carece de respuesta jurisprudencial.

La tiene.

Pero eso no significa que la respuesta esté exenta de examen crítico.

La Sala consideró constitucionalmente suficiente la autorización general.

Nosotros cuestionamos que esa interpretación preserve adecuadamente la distinción entre la potestad de legislar y la competencia de aprobar determinados contratos.

La diferencia es sustancial.

La existencia de una sentencia que acoge una interpretación no demuestra la existencia histórica de un acto parlamentario individual.

Demuestra que el tribunal consideró innecesario ese acto bajo su interpretación de la Constitución.

Y precisamente allí permanece nuestra objeción.

No afirmamos que la Sala haya inventado materialmente una votación legislativa. Afirmamos que su doctrina atribuyó a una votación legislativa general efectos equivalentes a los de una aprobación contractual particular.

Esa equiparación es el objeto de nuestra crítica.

Y debe ser confrontada con la reforma de 1975, el artículo 121, inciso 14, el artículo 140, inciso 19, y la naturaleza diferenciada de las competencias parlamentarias.

XI. JAPDEVA y Limón: cuando la interpretación constitucional se convierte en consecuencias materiales

La controversia adquiere una dimensión particularmente grave cuando examinamos sus consecuencias sobre JAPDEVA y la provincia de Limón.

JAPDEVA no es una simple empresa portuaria.

Es una institución pública creada dentro de una concepción histórica del desarrollo regional, vinculada con la administración portuaria y con la responsabilidad del Estado de promover el progreso económico y social del Caribe costarricense.

La concesión de la Terminal de Contenedores de Moín modificó sustancialmente el escenario de la actividad portuaria nacional.

Las condiciones de operación de la nueva terminal, particularmente las relativas al manejo de determinados tipos de carga contenerizada, afectaron el ámbito de actuación de JAPDEVA.

La exclusividad operativa concedida merece un examen específico.

No solamente por sus efectos comerciales.

También por sus consecuencias sobre la capacidad institucional, los ingresos, la utilización de infraestructura y las oportunidades de desarrollo regional.

En nuestra investigación hemos señalado que las condiciones de exclusividad relacionadas con la carga contenerizada y la operación de buques portacontenedores especializados constituyen elementos fundamentales para comprender la transformación de la actividad portuaria.

Estas condiciones no pueden examinarse aisladamente del contrato que las estableció.

Tampoco pueden separarse del régimen constitucional de los bienes públicos ni de las competencias de las instituciones afectadas.

La pregunta no es simplemente si APM Terminals construyó y opera una infraestructura moderna.

La pregunta es si el modelo contractual utilizado, sus condiciones de exclusividad y sus consecuencias institucionales respetaron íntegramente las exigencias constitucionales aplicables.

Porque el desarrollo portuario no debe medirse únicamente por la capacidad de movilizar contenedores.

Debe examinarse también por sus efectos sobre la economía nacional, la sostenibilidad de las instituciones públicas y el bienestar de las comunidades.

Limón no puede reducirse a un punto geográfico por donde entra y sale mercancía.

Es una provincia habitada por personas cuyas oportunidades económicas están profundamente relacionadas con las decisiones adoptadas sobre sus puertos.

Y una interpretación constitucional que contribuyó a definir el régimen jurídico de una concesión de semejante trascendencia no puede quedar fuera del escrutinio democrático.

XII. La protección territorial y ambiental también forma parte del problema

El examen de la Terminal de Contenedores de Moín no debe limitarse al régimen contractual.

La infraestructura portuaria se desarrolló en un espacio sujeto a disposiciones jurídicas de protección territorial y ambiental.

Entre los antecedentes relevantes se encuentra la Ley N.º 2906, relacionada con la zona comprendida entre Portete y Doce Millas, así como las disposiciones aplicables al entorno del río Moín.

También deben examinarse los actos administrativos y reglamentarios mediante los cuales se modificaron o interpretaron condiciones de utilización del territorio.

Entre ellos figuran actuaciones del Instituto Costarricense de Turismo, del Poder Ejecutivo y de las autoridades ambientales.

La relación entre el régimen de protección territorial, la concesión portuaria y las decisiones administrativas posteriores constituye una controversia adicional.

No debemos confundirla con la cuestión específica de la aprobación legislativa contractual.

Pero tampoco debemos separarla artificialmente de la realidad institucional del proyecto.

Porque una concesión de esta magnitud no produce efectos únicamente sobre una relación contractual entre el Estado y una empresa.

También afecta el uso del territorio, la organización de servicios públicos y el ejercicio de competencias administrativas.

Por ello, la legalidad y constitucionalidad de las actuaciones relacionadas con el proyecto deben examinarse dentro de sus respectivos regímenes jurídicos.

XIII. La omisión constitucional continuada: el problema no terminó en 2012 y sus efectos permanecen

Presentamos ante la Sala Constitucional una acción de inconstitucionalidad por omisión continuada, contra actos subjetivos de autoridades públicas y contra la interpretación y aplicación inconstitucionales de la Ley N.º 7762.

No se trata de una acción dirigida a anular las sentencias de 1998 ni a desconocer la existencia de pronunciamientos constitucionales posteriores.

Su objeto es mucho más preciso y sus consecuencias son considerablemente más profundas.

Cuestionamos que una interpretación atribuida a la Ley N.º 7762 haya permitido sustituir una competencia constitucional de aprobación parlamentaria mediante la ficción de que los contratos futuros quedaron políticamente aprobados desde 1998, cuando todavía no existían.

Y denunciamos que esa interpretación fue posteriormente aplicada al contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín, consolidado con sus adendas números 1 y 2 y suscrito el 13 de febrero de 2012.

Nuestra acción identifica tres manifestaciones de una misma infracción constitucional.

La primera es la interpretación y aplicación de los incisos 2) y 3) del artículo 2 y del inciso 4) del artículo 5 de la Ley N.º 7762, mediante las cuales una autorización legislativa general para tramitar y adjudicar concesiones terminó siendo considerada una aprobación política anticipada de contratos particulares.

La segunda comprende los actos subjetivos de las autoridades públicas que tuvieron por plenamente eficaz y ejecutable el contrato de Moín sin someterlo al control parlamentario concreto que estimamos constitucionalmente indispensable.

La tercera, y principal, es la omisión continuada del Poder Ejecutivo de remitir a la Asamblea Legislativa el contrato ya formado para que esta ejerciera la competencia de aprobación que sostenemos reservada por la Constitución.

Esta distinción resulta fundamental.

No estamos acusando a la Asamblea Legislativa de haber incumplido su obligación de pronunciarse sobre un contrato que nunca recibió.

Estamos denunciando que el Poder Ejecutivo omitió someterlo a su conocimiento y permitió que se ejecutara como si la intervención parlamentaria hubiera quedado satisfecha catorce años antes.

La abstención no consistió en una simple demora administrativa.

No se postergó la aprobación. Se actuó como si nunca hubiera sido necesaria.

Y esa decisión produjo consecuencias que no terminaron con la firma del contrato.

Mientras la concesión continúe desplegando efectos jurídicos, operacionales y económicos bajo la misma interpretación, permanece la situación constitucional que cuestionamos.

El tiempo transcurrido no puede convertir una omisión en cumplimiento.

La ejecución material del contrato tampoco puede crear retroactivamente el acto parlamentario que nunca se realizó.

El artículo 101 y los límites de las consultas de 1998

Nuestra acción examina particularmente las resoluciones N.º 2318-98 y N.º 2319-98, dictadas durante el procedimiento legislativo que culminó con la Ley N.º 7762.

El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional limita los efectos vinculantes de las opiniones consultivas legislativas a los supuestos en que se declaran trámites inconstitucionales.

Los pronunciamientos de 1998 no declararon la existencia de esos vicios procedimentales.

Por consiguiente, sostenemos que sus criterios de fondo sobre la aprobación general no adquirieron, por el solo hecho de haber sido emitidos en aquellas consultas, eficacia vinculante capaz de cerrar definitivamente el control constitucional posterior.

Reconocemos que esa interpretación fue retomada en la jurisprudencia posterior.

Pero distinguimos cuidadosamente el valor de los precedentes, los efectos de las opiniones consultivas y la existencia de una decisión material sobre los cargos concretos que ahora planteamos.

La acción tampoco ignora la sentencia Nº 2013-015693, que resolvió por el fondo una controversia relacionada con la aprobación legislativa de concesiones.

La diferencia que exponemos es sustancial: aquella acción cuestionó una omisión normativa atribuida al legislador por no incorporar expresamente un trámite de aprobación parlamentaria dentro de la Ley N.º 7762.

La nuestra denuncia una omisión posterior del Poder Ejecutivo, surgida cuando el contrato quedó formado y mantenida durante su ejecución.

No cuestionamos que la Asamblea Legislativa pudiera establecer un régimen general de concesiones.

Cuestionamos que esa autorización normativa fuera interpretada y aplicada como sustitución anticipada de una competencia parlamentaria distinta.

Por ello, nuestra acción distingue cuidadosamente entre el valor vinculante de los precedentes, la inexistencia de cosa juzgada derivada de las sentencias desestimatorias en los términos del artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y los efectos propios de los rechazos procesales. No pretendemos desconocer lo resuelto. Exigimos que no se atribuya a las resoluciones anteriores un examen de fondo que no realizaron, ni se utilice la reiteración de la doctrina de la aprobación general para impedir el conocimiento de los cargos constitucionales autónomos que ahora formulamos.

Lo que solicitamos a la Sala Constitucional

Nuestra pretensión no se agota en obtener una declaración sobre la inexistencia de aprobación legislativa individual.

Solicitamos que la Sala declare inconstitucional la interpretación que atribuye a la Ley N.º 7762 el efecto de aprobar políticamente contratos futuros todavía inexistentes.

Solicitamos que declare la omisión continuada del Poder Ejecutivo y ordene remitir el contrato consolidado, sus adendas y sus instrumentos integrantes a la Asamblea Legislativa, dentro del plazo que establezca la sentencia.

No pretendemos que la Sala apruebe o impruebe el contrato en lugar de los diputados.

Pretendemos que determine si la Constitución exigía que los representantes populares ejercieran esa competencia.

Pero nuestra acción también reclama el examen de otras infracciones constitucionales autónomas.

Solicitamos que se determine si la Terminal de Contenedores de Moín, como muelle nacional, permanece bajo el dominio y control efectivos del Estado, conforme al artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política.

Cuestionamos la suficiencia de una titularidad estatal puramente nominal cuando el ejercicio material de facultades públicas queda condicionado por estipulaciones contractuales.

Reclamamos el reconocimiento y restablecimiento de las competencias de JAPDEVA como Autoridad Portuaria y actor público en el Caribe costarricense.

Cuestionamos el desplazamiento de las disposiciones protectoras del régimen demanial, particularmente las relacionadas con las Leyes N.º 6043 y N.º 2906.

Y solicitamos el examen constitucional de las condiciones de exclusividad funcional que reservan automáticamente determinados tráficos portuarios a la terminal concesionada y restringen la participación de JAPDEVA.

La exclusividad no debe confundirse con la existencia misma de la infraestructura.

La utilidad de construir y operar una nueva terminal no demuestra, por sí sola, que fuera constitucionalmente indispensable excluir a la institución portuaria pública de determinados segmentos de actividad.

Por eso reclamamos que se examine la razonabilidad y proporcionalidad de ese régimen y su correspondencia efectiva con la finalidad pública invocada.

Restablecer la Constitución no significa paralizar el puerto

Hay un aspecto de nuestra acción que merece especial claridad ante la opinión pública.

No solicitamos que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad provoque automáticamente el cierre, desmantelamiento o paralización de la Terminal de Contenedores de Moín.

La infraestructura portuaria constituye una realidad material que debe continuar sirviendo al país.

Lo que reclamamos es que su funcionamiento se ajuste íntegramente a la Constitución.

Por ello, solicitamos que, si la Sala declara alguna de las infracciones denunciadas, determine sus consecuencias, elimine los efectos jurídicos incompatibles con el orden constitucional y establezca, cuando corresponda, una transición institucionalmente organizada.

Esa transición deberá preservar la continuidad del servicio, la seguridad de las operaciones, los derechos legítimamente consolidados de buena fe y las competencias de las autoridades públicas.

También deberá impedir que la continuidad del servicio se utilice como justificación para perpetuar indefinidamente los efectos de un régimen declarado inconstitucional.

No estamos pidiendo que se sustituya una irregularidad por otra.

Estamos reclamando que se restablezca el orden constitucional sin sacrificar innecesariamente el funcionamiento de una infraestructura estratégica.

Y, sobre todo, que el control público no quede reducido a una declaración formal de propiedad estatal mientras las condiciones materiales de explotación permanecen fuera de las competencias que la Constitución y las leyes atribuyen a las instituciones públicas.

La cuestión que planteamos trasciende la suerte de una empresa concesionaria.

Concierne a la separación de poderes, al patrimonio público, a la organización del servicio portuario y al derecho de la ciudadanía a que las decisiones de extraordinaria trascendencia nacional sean adoptadas mediante los procedimientos constitucionalmente establecidos.

Porque una cosa es que la Sala Constitucional reconozca la validez de una autorización legislativa general.

Y otra es que esa interpretación pueda sustituir, sin justificación constitucional suficiente, una aprobación contractual concreta que sostenemos exigida por la propia Constitución.

La ley de 1998 existió. El contrato de 2012 existe. Lo que no existió fue una aprobación legislativa individual de ese contrato.

Nuestra acción exige que se determine si la Constitución permitía prescindir de ella.

Y, si no lo permitía, que se restablezca la competencia omitida y se corrijan los efectos constitucionalmente incompatibles del régimen que continúa ejecutándose.

Porque la Constitución no debe escoger entre la legalidad y el funcionamiento del puerto.

El puerto debe funcionar dentro de la Constitución.

XV. ¿Pudimos ser trinqueteados?

Volvamos a la pregunta que encabeza este artículo.

La palabra trinqueteados tiene una carga política deliberada.

Sugiere la posibilidad de que una construcción jurídica haya permitido presentar como constitucionalmente cumplida una competencia cuyo ejercicio concreto no ocurrió.

Pero debemos utilizarla con responsabilidad.

No estamos afirmando que exista prueba de una maniobra fraudulenta deliberada.

No estamos atribuyendo conductas dolosas a magistrados, diputados, funcionarios o empresarios.

Estamos señalando una controversia constitucional que puede investigarse a partir de sus fundamentos y consecuencias.

La Ley N.º 7762 fue aprobada como ley.

Las resoluciones constitucionales reconocieron la suficiencia de una autorización general para determinadas concesiones.

El contrato de la Terminal de Contenedores de Moín fue celebrado en 2012.

Y ese contrato no recibió aprobación legislativa individual.

Estos hechos deben distinguirse de la conclusión jurídica que se pretende extraer de ellos.

Nuestra tesis es que la aprobación de la ley general no podía sustituir la aprobación parlamentaria particular exigible para un contrato de esa naturaleza.

La jurisprudencia constitucional ha sostenido una interpretación diferente.

Pero esa discrepancia no elimina nuestra obligación de examinar el problema.

Al contrario.

La convierte en una controversia que merece una explicación pública especialmente rigurosa.

Porque si una interpretación permite considerar cumplida una competencia constitucional sin que se haya producido el acto individual que, según nuestra tesis, debía realizarse, debemos preguntarnos si estamos ante una autorización legítima o ante una ficción de aprobación.

Y una ficción jurídica no se convierte en realidad constitucional por haber sido repetida durante veintiocho años.

XVI. El pueblo costarricense merece una explicación constitucional, no una fórmula

El problema no se resuelve afirmando que la Ley N.º 7762 fue aprobada por la Asamblea Legislativa.

Eso nadie lo discute.

Tampoco se resuelve recordando que la Sala Constitucional admitió la autorización legislativa general.

Eso también es conocido.

La controversia consiste en determinar si esa autorización podía sustituir válidamente una competencia parlamentaria particular.

Y si podía hacerlo respecto de un contrato de concesión portuaria de la naturaleza y trascendencia del celebrado en Moín.

La respuesta debe construirse desde la Constitución.

Debe explicar la reforma de 1975.

Debe confrontar los artículos 121, 124 y 140.

Debe analizar los efectos de las opiniones consultivas conforme al artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Debe examinar el cambio jurisprudencial entre 1992 y 1993.

Debe explicar la doctrina consolidada en 1998 y su reiteración posterior.

Y debe confrontar todo ello con la realidad contractual iniciada en 2012.

No basta invocar la autoridad de una sentencia.

Es necesario explicar por qué su interpretación preserva las competencias constitucionales que afirma respetar.

Tampoco basta afirmar que una ley general produjo una aprobación general.

Debe demostrarse qué significa jurídicamente esa aprobación y por qué puede considerarse suficiente cuando se cuestiona la falta de aprobación particular.

La aprobación de una ley es un hecho legislativo. La suficiencia de ese hecho para sustituir una aprobación contractual es una conclusión constitucional que exige demostración.

Confundir ambos planos es precisamente lo que denunciamos.

XVII. Veintiocho años después, la pregunta sigue abierta para la democracia

Costa Rica no puede construir su futuro sobre la idea de que las interpretaciones del pasado son incuestionables.

La seguridad jurídica es un valor fundamental.

Pero también lo son la supremacía constitucional, la separación de poderes y el control democrático sobre los bienes públicos.

Ninguno de esos principios debe desaparecer detrás de la conveniencia administrativa.

La modernización de la infraestructura es necesaria.

La inversión puede ser legítima.

La participación privada en determinadas actividades públicas puede encontrarse autorizada por el ordenamiento jurídico.

Pero ninguna de esas circunstancias sustituye la obligación de respetar las competencias constitucionales.

La experiencia de Moín nos obliga a examinar cómo se adoptaron decisiones que transformaron la actividad portuaria nacional y afectaron profundamente el escenario institucional de JAPDEVA.

También nos obliga a preguntarnos si la Asamblea Legislativa ejerció todas las competencias que constitucionalmente le correspondían.

Porque el problema no es únicamente jurídico.

Es democrático.

Y sus consecuencias no se quedaron encerradas en los expedientes judiciales.

Llegaron a los puertos, a las instituciones públicas, a los trabajadores, a las empresas y a la vida económica de Limón.

Por eso, veintiocho años después de la aprobación de la Ley N.º 7762, debemos exigir una explicación que no descanse exclusivamente en la reiteración de una doctrina.

Una explicación que demuestre, desde la Constitución, cómo se justificó considerar suficiente una autorización general para prescindir de la aprobación individual del contrato de la Terminal de Contenedores de Moín.

No estamos preguntando únicamente si en 1998 se interpretó equivocadamente una ley.

Estamos preguntando si aquella interpretación terminó atribuyendo a la Asamblea Legislativa una aprobación contractual que nunca realizó individualmente.

Estamos preguntando si el ejercicio de una potestad normativa general fue considerado equivalente al ejercicio de una competencia constitucional diferente.

Estamos preguntando si esa equiparación permitió que, desde 2012, se ejecutara una concesión portuaria de extraordinaria trascendencia sin aprobación parlamentaria particular.

Y estamos preguntando si las consecuencias de esa interpretación continúan afectando la organización de los servicios públicos, el patrimonio nacional y las posibilidades de desarrollo de Limón.

Tal vez no podamos demostrar que alguien quiso trinquetear al pueblo costarricense.

Pero sí podemos demostrar que la Asamblea Legislativa aprobó una ley en 1998 y que el contrato de concesión de la Terminal de Contenedores de Moín, celebrado catorce años después, no fue sometido a su aprobación individual.

Y podemos exigir que se justifique constitucionalmente por qué aquella primera decisión fue considerada suficiente para prescindir de la segunda.

Porque una interpretación judicial puede sostener que una autorización general satisface determinada exigencia constitucional.

Lo que no puede hacer es convertir en un acontecimiento histórico una aprobación parlamentaria individual que nunca ocurrió.

Y si la Constitución exigía esa aprobación particular, ninguna ficción interpretativa podía sustituirla legítimamente.

Esa es la controversia que hemos planteado.

Esa es la responsabilidad institucional que reclamamos esclarecer.

Y esa es la pregunta que, veintiocho años después, sigue esperando una respuesta capaz de convencer no solamente por la autoridad de quienes la pronuncian, sino por la fuerza constitucional de sus fundamentos.

Porque el derecho de la Constitución no puede descansar sobre la ficción de que el pueblo, por medio de sus representantes, aprobó un contrato que jamás tuvo oportunidad de examinar.

Y cuando esa ficción se proyecta durante años sobre bienes públicos estratégicos, instituciones nacionales y el destino económico de una provincia entera, el problema deja de pertenecer exclusivamente a los tribunales.

Se convierte en una cuestión de responsabilidad histórica ante toda Costa Rica.