ACSS pide cuentas a la CCSS sobre aportes millonarios que hace el seguro de pensiones al seguro de salud

La Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) presenta la quinta entrega de la serie que SURCOS viene publicando sobre sus gestiones ante la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en torno a la situación del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM). En la cuarta entrega, la organización dio a conocer su respuesta a un oficio de la Gerencia de Pensiones, en la que solicitó incluir a las personas pensionadas en la mesa técnica nacional y cuestionó la falta de análisis de sus propuestas sobre el IVM.

En esta ocasión, la ACSS se refiere al aporte que el IVM realiza al Seguro de Enfermedad y Maternidad (SEM) para cubrir la atención médica de las personas pensionadas. Según la organización, desde 2005 el IVM traslada al SEM no solo el 8,75% que le corresponde como fondo pagador, sino también el 5% del que la Ley N.° 6230 exoneró a las personas pensionadas del IVM, un monto que, en su criterio, debería cubrir el Estado. La ACSS estima que solo en 2024 ese traslado sumó cerca de ¢75.000 millones.

Por esta razón, mediante el oficio ACSS-009-2026 del 1 de setiembre de 2026, solicitó información y planteó varias peticiones a la presidenta ejecutiva de la CCSS, Mónica Taylor Hernández; al director jurídico, Gilberth Alfaro Morales; y al auditor interno, Olger Sánchez Carrillo. El comunicado incluye además las primeras respuestas recibidas de la institución.

A continuación, SURCOS comparte el comunicado completo de la ACSS.

Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS) pide cuentas a la CCSS sobre aportes millonarios que hace el seguro de pensiones (IVM) al seguro de salud (SEM)

(Parte 5)

Esta publicación es la quinta entrega que continúa la serie publicada por SURCOS Digital en Parte 4, en la que se dio a conocer la respuesta enviada por la ACSS a un oficio de la Gerencia de Pensiones de la CCSS.

En la presente entrega la ACSS informa sobre la gestión realizada ante autoridades de la CCSS sobre el aporte que ha venido realizando el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) al Seguro de Enfermedad (SEM) correspondiente al costo de la atención médica de los pensionados. Sobre este asunto, la “Ley N°5905 Pensionados Protegidos por los Seguros de Enfermedad y Maternidad”, del 4 de mayo de 1976 dispuso que los pensionados y sus familiares económicamente dependientes quedarían cubiertos por el seguro de enfermedad y maternidad, financiándose de la misma forma que el seguro social obligatorio, solo que la pensión hacía las veces del salario, el pensionado las del trabajador y el Fondo que paga la pensión las del patrono. También estableció que, si se presentaba un déficit, éste sería cubierto por el Estado, con lo cual estableció una obligación para la CCSS de realizar un balance de sus ingresos y sus gastos.

Sobre el mismo asunto, el artículo 62 del Reglamento del SEM establece que el pensionado debe aportar un 5% de su pensión, el Fondo que paga la Pensión un 8,75% y el Estado como tal un 0,25%.

No obstante, para el caso de los pensionados de IVM la Ley n° 6230 de 2 de mayo de 1978 interpretó la Ley 5905 y exoneró del pago a los pensionados de IVM, estableciendo:

“Artículo 1°.- Interprétese en forma auténtica el artículo 2° de la ley número 5905 de 26 de mayo 1976, en el sentido que todos aquellos pensionados del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, quedan exentos de la contribución que al mismo se refiere, aun cuando reciban algún ajuste de pensión de otro régimen de pensiones, ya que existe para ellos el derecho a continuar recibiendo los beneficios médicos sin carga adicional alguna”.

Sin embargo, en el año 2005 la CCSS, en lugar de determinar el déficit de la Ley 5905 para facturarlo al Estado, lo que hizo fue modificar el artículo 3 del Reglamento de IVM, indicando que el costo de atención médica a cargo de los pensionados de IVM (exonerado por Ley N° 6230) lo pagaría el Fondo de IVM; o sea, que el IVM aporta no solo el 8,75% que ordena la Ley 5905, sino también el 5% que la Ley N° 6230 exoneró de pago y que más bien debió cobrarse al Estado.

Este asunto podría estar relacionado con el pago retroactivo que le hizo el IVM al SEM en el año 2017 y que, según los Estados Financieros de diciembre de 2017, es por un monto de ¢39.229,90 millones, de los cuales ¢27.097,4 millones son de principal y ¢12.132,5 millones de intereses.

Dado lo anterior, la ACSS envió una solicitud de información con el oficio N° ACSS-009-2026 de fecha 1 de setiembre de 2026, dirigido a la presidenta ejecutiva de la CCSS Señora Mónica Taylor Hernández, al Señor Gilberth Alfaro Morales, Director Jurídico y al Señor Olger Sánchez Carrillo, Auditor Interno de la CCSS. A continuación, se transcribe el oficio ACSS-009-2026:

“1 de setiembre de 2026 ACSS-009-2026

Señora Mónica Taylor Hernández

Presidente Ejecutiva

Señor Gilberth Alfaro Morales

Director Jurídico

Señor Olger Sánchez Carrillo

Auditor Interno

CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

Asunto: Petición y solicitud de información sobre el aporte que hace el IVM al SEM para la atención médica de los pensionados de conformidad con la Ley N° 5905.

Distinguida Señora presidente ejecutiva, estimados señores director jurídico y auditor interno, reciban un cordial y respetuoso saludo de la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS).

El motivo de este oficio es solicitar información de interés público de conformidad con los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, el artículo 7 de la Ley contra la corrupción y el Enriquecimiento Ilícito de la Función Pública, el artículo 10 de la Ley sobre la Regulación del Derecho a Petición y el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Como es del conocimiento de ustedes, la Ley N° 5905 “Pensionados Protegidos Seguros Enfermedad Maternidad” del 4 de mayo de 1976 creó el régimen de salud de los pensionados con protección familiar. Para financiar su costo el artículo 2 de esa ley ordena lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.-Las cuotas y beneficios relativos a las personas tuteladas en esta ley, serán las mismas que rijan para los demás asegurados de la Caja, en el Seguro de Enfermedad y Maternidad, excepto que las cuotas de los pensionados se cobrarán sobre la cuantía de las pensiones y sus revalorizaciones y que no habrá pago de subsidio en dinero por tratarse de pensionados que no pierden su ingreso con motivo de la enfermedad. La cuota patronal será cubierta por el Fondo Nacional de Pensiones quien haciendo las veces de patrones, enterará a la Caja las cuotas correspondientes.

Si hubiere algún déficit, éste será cubierto por el Estado, el cual tomará los recursos de las rentas creadas por leyes anteriores para cubrir la cuota estatal y la cuota del Estado como patrono a la Caja Costarricense de Seguro Social.” (La negrilla se suple)

Posteriormente el Congreso de la República realizó una interpretación auténtica de dicho artículo (Ley N° 6230 Interpreta Ley 5905 de 26 de mayo de 1976 del 2 de mayo de 1978), eximiendo a los pensionados del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) el pago de la cuota, estableciendo textualmente lo siguiente:

“Artículo 1º.- Interprétese en forma auténtica el artículo 2º de la Ley número 5905 de 26 de mayo de 1976, en el sentido de que todos aquellos pensionados del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, quedan exentos de la contribución que al mismo se refiere, aun cuando reciban algún ajuste de pensión de otro régimen de pensiones, ya que existen para ellos el derecho de continuar recibiendo los beneficios médicos sin carga adicional alguna.” (Negrilla se suple)

Durante los primeros años hubo duda sobre lo que se entendía por “Fondo Nacional de Pensiones”, por lo cual la Presidencia Ejecutiva de la CCSS solicitó un pronunciamiento a la Procuraduría General de la República, la cual emitió el Dictamen C-242-86 del 2 de octubre de 1986, el cual adjuntamos y dice lo siguiente en sus conclusiones, dejando claro que el Fondo Nacional de Pensiones se refiere a cada fondo en particular, por ejemplo, el IVM, el Fondo del Poder Judicial, etc.

De importancia para el asunto que nos ocupa es destacar que, la Ley N° 6230 lo que hizo fue exonerar a los pensionados del pago de la cuota sin ordenar que el Fondo de IVM tuviera que pagarla en su lugar. Por el contrario, la interpretación auténtica de la Ley 5905 dejó vigente el último párrafo del artículo 2 de esta ley, que ordena que, si se presenta algún déficit, este será cubierto por el Estado, aspecto que fue observado en el ítem ch) de las conclusiones del Dictamen C-242-86.

En concordancia con lo anterior, el artículo 62 del Reglamento del Seguro de Salud dice lo siguiente:

“Artículo 62º. De las contribuciones.

Las contribuciones al Seguro de Salud, serán las siguientes:

(…)

2.- Sector Pensionados

a. Pensionados: 5.00% del monto de sus pensiones.

b. Fondo que paga la pensión: 8.75% del monto de las pensiones que paga.

c. Estado como tal: 0.25% del monto de las pensiones de todos los pensionados cubiertos por este Seguro.” (Se suple la negrilla)

Como queda claro, el Fondo que paga la pensión, lo que debe pagar es un 8,75%, que es la cuota que se compara a la cuota patronal que pagan todos los otros fondos de pensiones. Esto aplica para todos los Fondos, sea el IVM, el Fondo del Magisterio, el del Poder Judicial, y cualquier otro Fondo.

No obstante, lo anterior, durante muchos años el IVM le ha estado trasladando al Seguro de Salud (SEM) el 13,75% de cada monto de pensión y sus revaluaciones; es decir, está aportando el 5% que se le exoneró al pensionado, sin que exista una ley que ordene su pago al Fondo de IVM, evitando con ello que se produzca el déficit mencionado en el último párrafo del artículo 2 de la Ley 5905; es decir, dejando de cobrar al Estado esa obligación. Para la Auditoría Ciudadana esa actuación es a todas luces inconstitucional y violenta el principio de legalidad establecido en el artículo 11 de la Constitución Política y en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública. Esa actuación significa a nuestro entender un desvío de fondos públicos prohibido en el artículo 73 de la Constitución Política y afecta aún más la solvencia actuarial del IVM.

Por ejemplo, en los Estados Financieros de IVM del 31 de diciembre de 2024, aparece un traslado hacia el SEM de ¢206.057.229.186,35 que corresponde a un 13,74% del gasto en pensiones sin aguinaldo de ¢1.499.448.777.076,97. Ello significa que solo en el año 2024 se trasladó del IVM al SEM un monto de ¢74.972.438.853,85 equivalente al 5% que la Ley 6230 exoneró de pago a los pensionados, traslado que presuntamente no tiene sustento legal y que en principio le corresponde pagar al Estado, pues obviamente la exoneración produciría un déficit al SEM cuya cuantía debe ser cubierta por el Estado por orden del artículo 2 de la Ley 5905 y por orden del artículo 73 de la Constitución, que dice: “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales”. Así mismo, el artículo 177 de la Constitución Política ordena que “Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado”, para cuyo cumplimiento la CCSS no puede arrogarse facultades que no están autorizadas y que el artículo 11 de la Constitución prohíbe, estableciendo que “ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”.

Es claro que la CCSS está autorizada para definir los aportes del Seguro Social conforme al artículo 73 de la Constitución Política; sin embargo, la CCSS no está autorizada por la Constitución ni por ley alguna, a establecer las cuotas de otras modalidades de aseguramiento que no son del Seguro Social como es el caso del seguro de salud de los pensionados. En este sentido, que el Fondo del IVM aporte al SEM como cuota más que “las mismas que rijan para los demás asegurados de la Caja, en el Seguro de Enfermedad y Maternidad” es contrario al principio de legalidad y violenta el tercer párrafo del artículo 73 de la Constitución, que indica “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.”.

Por todo lo anterior consideramos que lo incluido en el artículo 3 del Reglamento de IVM (Sesión N° 8009 del 17 de noviembre del 2005 y N° 8019 del 15 de diciembre del 2005), que indica “El costo del aseguramiento en el Seguro de Salud para los pensionados del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte será asumido en su totalidad por el Fondo de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, la Junta Directiva será quien determine el porcentaje por aplicar con base en las recomendaciones actuariales” es inconstitucional.

Dado lo anterior, con todo respeto hacemos la siguiente petición y solicitud de información:

Primero. Se solicita copia certificada en formato digital con los acuerdos de la Junta Directiva de la CCSS (Sesión N° 8009 del 17 de noviembre del 2005 y N° 8019 del 15 de diciembre del 2005) donde se ordenó que el Fondo IVM le pague al SEM el aporte (5% actual) que la ley N° 6230 exoneró de pago a los pensionados de IVM.

Segundo. Se solicita una copia en formato digital del estudio o documento que contiene las recomendaciones actuariales que tuvo a la vista la Junta Directiva de la CCSS en sesión N° 8009 del 17 de noviembre del 2005 y N° 8019 del 15 de diciembre del 2005 para decidir el “porcentaje por aplicar” del artículo 3 del Reglamento de IVM.

Tercero. Una copia en formato digital del criterio jurídico que tuvo a la vista la Junta Directiva de la CCSS sobre la legalidad de que el Fondo de IVM le pague al SEM el 5% de aporte del costo de la salud que la ley 6230 le exoneró de pago al pensionado de IVM en lugar de cobrarlo al Estado como dice el artículo 2 de la Ley N° 5905 cuando se produce el déficit y el artículo 177 de la Constitución y sin violentar el párrafo tercero del artículo 73 de la Constitución.

Cuarto. Se solicita el monto anual pagado por el IVM al SEM correspondiente a la exoneración hecha a los pensionados por la Ley N° 6230, desde el año que se inició su aplicación hasta el año actual. Así mismo, el monto de los ingresos de la inversión que esos fondos hubieran generado si no hubieran salido de las arcas del IVM usando la tasa media de rendimiento de las inversiones de IVM.

Quinto. Se solicita que se pida a la Junta Directiva que ordene que el monto resultante del principal y sus rendimientos del punto Cuarto anterior sea devuelto por el SEM a las arcas de IVM.

Sexto. Se solicita que se ordene la elaboración de balances actuariales anuales de ingresos y gastos desde la vigencia de la Ley 5905 hasta el año actual, excluyendo las sumas que el IVM le trasladó al SEM de cuotas exoneradas a los pensionados por la Ley N° 6230.

Sétimo. Se solicita que en el caso de que en algún año del ejercicio del punto Sexto anterior arroje un déficit, se le pida a la Junta Directiva de la Caja que proceda a cobrarlo al Estado de conformidad con lo ordenado en el artículo 2 de la Ley N° 5905.

Octavo. Se corrija desde ya la actuación de la CCSS de trasladar sin fundamento legal al SEM más del 8,75% sobre los montos de las pensiones que la ley y el Reglamento del SEM ordenan.

Notificaciones: Al correo acss.junio.2022@gmail.com

Sin otro particular, nos despedimos deseándoles muchos éxitos en sus funciones.

Atentamente,

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Dr. Alfredo Ramírez Montero, Lic. Jorge García Araya, M.Sc. Rodrigo Arias López”

En respuesta al oficio ACSS-009-2026, se recibieron los siguientes oficios de acuse y respuesta:

Don Gilberth Alfaro Morales, por medio de Dylana Jiménez Méndez, Jefe Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica, indicó:

“Al respecto, una vez revisado el contenido de la gestión planteada, se informa que los asuntos consultados versan sobre aspectos técnicos, financieros y operativos relacionados con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y su vinculación con el Seguro de Enfermedad y Maternidad, materias que se encuentran dentro del ámbito de competencia de la Gerencia de Pensiones de esta Institución.

En virtud de lo anterior, respetuosamente se informa que corresponde a dicha Gerencia conocer y atender la solicitud planteada, por tratarse de temas propios de su competencia técnica y funcional.

Lo anterior, sin perjuicio de que, de estimarse necesaria una valoración sobre aspectos estrictamente jurídicos relacionados con la materia consultada, la dependencia competente pueda requerir oportunamente el criterio de esta Dirección.” (Oficio GA-DJ-09281-2026 04 de septiembre de 2026; destacado es del original).

Doña Mónica Taylor Hernández trasladó el oficio ACSS-009-2026 a la Ingeniera Beatriz Guzmán Meza, Jefe SECRETARÍA JUNTA DIRECTIVA-1101, indicando: “Reciba un cordial saludo. Se traslada para su atención el oficio ACSS-009-2026, de fecha 01 de setiembre de 2026, remitido por la Auditoría Ciudadana de la Seguridad Social (ACSS), mediante el cual solicita información relacionada con el aporte financiero de Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) al Seguro de Salud.

Asimismo, se solicita, gestionar y brindar respuesta a la Asociación sobre lo planteado en los oficios de referencia, con copia a este Despacho.” (Oficio PE-4446-2026 del 08 de setiembre de 2026).

Del Señor Olger Sánchez Carrillo se recibió el oficio AI-1122-2026 del 9 de septiembre de 2026, sobre el cual estaremos informando en la siguiente entrega.

AUDITORÍA CIUDADANA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Lic. Carlos Eduardo González Arroyo

M.Sc. Rodrigo Arias López

Imagen con ilustrativos.