Francisco Esquivel V.
Economista
Las finanzas del Gobierno Central han mejorado notablemente desde 2021. Luego de superar el momento crítico de la pandemia, la dinámica financiera del Gobierno comenzó a reportar resultados cada vez más positivos. Desde el punto de vista puramente fiscalista lo que ha sucedido es un resultado significativo. Sin embargo, una parte de la mejora fiscal se sustenta en el deterioro del funcionamiento de varias de las entidades del Gobierno Central. En ese sentido, es importante preguntar: ¿Para qué los superávits en tales condiciones? Al basarse en la contracción de las actividades gubernamentales, ¿serán sostenibles los superávits en el mediano y en el largo plazo? Tarde o temprano se hará evidente que se debe invertir en la infraestructura pública, que hay que ajustar los salarios de los empleados públicos y de las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, y que hay que pagarle la deuda a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), entre otros aspectos. No es posible que se mantenga ese desmantelamiento de la actividad gubernamental. Cuando se decida parar ese absurdo, se hará evidente la necesidad de reactivar el gasto para reconstruir lo destruido. Algunos afirman que detener el recorte del gasto pondría en peligro la estabilidad fiscal. Ese es el discurso anti estatista que ha predominado en los últimos años. Pero, en realidad, recuperar el gasto perdido no significa volver necesariamente a los déficits anteriores a la pandemia. Mediante la renegociación de los intereses de la deuda pública y la mejora de la recaudación tributaria, principalmente del impuesto sobre la renta, será posible financiar tal reconstrucción del gasto, manteniendo los superávits fiscales de una forma sostenible.
El resultado fiscal
La situación financiera del Gobierno Central se describe mediante el cálculo de dos balances: el saldo primario y el saldo financiero. El saldo primario resulta de la resta de los ingresos menos los gastos sin considerar el pago de los intereses de la deuda pública. El saldo financiero se obtiene restando los ingresos menos los gastos considerando el pago de los intereses de la deuda pública. En el gráfico 1 se muestran estos balances para el período 2018 – 2022.
El saldo primario reportaba déficits al final de la década anterior, como muestra el gráfico mediante una línea azul. Es decir, los ingresos de cada año no alcanzaban para financiar los gastos normales, sin considerar el pago de los intereses de la deuda. Esto se agudizó con la pandemia en 2020. Sin embargo, tal déficit primario se eliminó en 2021, y en 2022 reportó un superávit importante equivalente al 2,1% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que significó 930.000 millones de colones de 2022. En este caso, los ingresos superaron significativamente a los gastos normales, sin considerar el pago de los intereses de la deuda. Al segundo trimestre de 2023 se reportó un superávit del 1,4 % respecto al PIB. Por lo tanto, es de esperar que al finalizar 2023 se repita el nivel del superávit primario alcanzado en 2022. Este resultado se generó por dos factores. Por una parte, se produjo una mejora de la recaudación de los dos impuestos principales: el impuesto sobre la renta (IR) y el impuesto sobre el valor agregado (IVA). Por otra parte, se bajó radicalmente el gasto, aplicando la regla fiscal que es un instrumento de la ortodoxia neoliberal que domina la gestión de las finanzas públicas en el país.
Gráfico 1
A pesar de la evolución positiva del superávit primario, se mantiene el déficit financiero, como se muestra en el gráfico a través de la línea roja. Esto se produce porque es necesario usar el superávit primario para pagar los intereses de la deuda, sin completar totalmente dicho pago. Sin embargo, el crecimiento del superávit primario ha permitido bajar el nivel del déficit financiero. De un máximo de 8% respecto al PIB en 2020 se ha pasado a un 2,5% de déficit financiero en 2022. Y en 2023, al segundo trimestre, se reporta un déficit levemente inferior al 1% respecto al PIB, lo que permite pensar que al final del año el déficit deberá oscilar alrededor de un rango de 2% – 2,5% respecto al PIB.
La explicación del superávit primario
Por el lado de los ingresos mejoró la recaudación del IVA y del IR, como se observa en el gráfico 2.
El IVA bajó en el 2020, producto de la contracción económica generada por la pandemia. Sin embargo, luego se recuperó en un punto porcentual respecto al PIB, como lo muestra la línea negra del gráfico. El rebote productivo observado desde 2021 y la mejora de algunos instrumentos de recaudación, aprobados en la Ley 9635 de 2018, para el ajuste fiscal, son los factores explicativos de este incremento. Se trata de un resultado pobre porque mejorar sólo un punto porcentual del PIB luego del rebote productivo y de la aplicación de nuevos métodos de recaudación, es muy poco. El IR mejoró de manera constante desde 2018, incluso superando el efecto de la pandemia. Tal impuesto se traza en el gráfico mediante una línea verde. Pero, el incremento relativo de este impuesto se detuvo en 2021, con lo que la mejora se ha quedado en un solo punto porcentual respecto al PIB. En consecuencia, también se trata de un resultado limitado, considerando que diversas entidades piensan que es posible recaudar más con este impuesto. La Contraloría General de la República ha llamado la atención sobre la necesidad de mejorar los mecanismos de supervisión del proceso de recaudación. El Fondo Monetario Internacional ha estimado que la recaudación de este impuesto puede incrementarse en dos o tres puntos porcentuales respecto al PIB. En todo caso, la mejora de dos puntos porcentuales respecto al PIB, sumando ambos impuestos, no es despreciable, aunque insuficiente.
Gráfico 2
En la parte del gasto se reporta una contracción significativa. Sectores estratégicos de la acción gubernamental han sido afectados con los recortes aplicados. El gráfico 3 ilustra el tipo de contracción que se ha realizado en algunas de las entidades principales del Gobierno Central. Por ejemplo, el gráfico muestra el recorte del gasto en educación y en el Ministerio de Obras Publicas y Transportes, lo que afecta el mantenimiento de la obra vial. De manera similar, se reporta una contracción del gasto del Ministerio de Agricultura, lo que es una muestra más de la desprotección del sector agrícola por parte de las políticas públicas. También se observa la contracción del gasto en el funcionamiento del Poder Judicial y en el aporte que da el Gobierno para la reducción de la pobreza que realiza el FODESAF. En este recuento no debe olvidarse la deuda del Gobierno Central con la CCSS que tiene una magnitud enorme y que puede superar el 3% del PIB.
La aplicación de la regla fiscal ha generado los recortes mostrados en el gráfico. El mecanismo de la regla es muy sencillo: se establece un nivel máximo de la deuda del Gobierno que se calcula como porcentaje respecto al PIB. La política fiscal actual lo define como el 60% respecto al PIB. Si el monto de la deuda sobrepasa ese nivel, se activa una “cláusula gatillo” que frena el gasto. ¿Cómo se definió ese porcentaje crítico de la deuda? Arbitrariamente. ¿Por qué no un 80%, o un 40%? En Japón ese indicador llega a 256%. En Estados Unidos el indicador asciende a 133%, mientras en Canadá equivale al 116%. Estos países aplican políticas de ingreso y de gasto para reducir los déficits; pero no se amarran a la rigidez de una regla fiscal como la costarricense, que opera en función del porcentaje de la deuda respecto al PIB.
Este procedimiento de la regla fiscal contiene un truco: se amarra el freno del gasto a un “indicador duro” que se sabe no va a bajar en varios años. Las últimas estimaciones muestran que, por varios años, el indicador estará por encima de ese fatídico 60%. En consecuencia, se tiene la excusa perfecta para frenar el nivel del gasto hasta niveles insospechados. Cuando el indicador vuelva a su “nivel normal” inferior al 60% será tarde: varias, o muchas funciones habrán sido desmanteladas. Incluso, podría suceder que el déficit financiero se elimine en uno o dos años, pero el nivel de la deuda todavía supere el fatídico 60% respecto al PIB. En consecuencia, tendríamos el absurdo de que el gasto se sigue recortando, aunque no habría déficit.
Gráfico 3
La alternativa
La regla fiscal está generando daños que justifican su eliminación. Cercena áreas importantes de la gestión pública, de manera arbitraria, obedeciendo al dogma anti estatal. Y lo hace sin evaluar lo básico: la eficiencia, el impacto y la calidad del gasto. Por lo tanto, debe sustituirse por un nuevo método de control del gasto, manteniendo la estabilidad fiscal. La ley 8131, aprobada hace 20 años, ofrece un marco metodológico para diseñar ese nuevo método, sin los defectos citados. Dicha ley no se aplica porque la gestión de la política fiscal ha sido dominada por el fanatismo neoliberal, que sólo busca la reducción del gasto público, al que considera el defecto principal de muestra economía. Para este enfoque, la economía debe operar libremente sin la presencia del Estado. La palabra mágica es: LIBERTAD. Este fanatismo recorre hoy toda Latinoamérica. El ejemplo extremo es el de Javier Milei, quien probablemente gobernará Argentina por los próximos cuatros años (como una clara ilustración se recomienda ver este video: www.youtube.com/watch?v=fJFqjiB0GW0).
El déficit financiero sería menor, o incluso podría convertirse en superávit, si se actúa en dos áreas básicas. Por una parte, debe renegociarse el pago de intereses de la deuda interna. Un segmento muy importante de esta deuda está en poder de entidades estatales; algunas son entidades financieras. Al respecto, no se justifica que el Gobierno Central le pague intereses de usura a otras entidades que son del mismo Estado. Por otra parte, hay que mejorar la recaudación del impuesto sobre la renta. Como mencionamos, diversas entidades nacionales han aportado información como para pensar que este impuesto puede tener un rendimiento adicional entre un 2% y un 3% respecto al PIB. Disponer en el futuro de un superávit financiero es importante para revertir la caída del gasto, lo que eventualmente se puede lograr si la dinámica política del país permite parar el mencionado fundamentalismo anti estatal.