OBSERVATORIO ECONÓMICO Y SOCIAL
ESCUELA DE ECONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

Con el fin de contribuir a entender el estado de situación de la economía nacional, el Observatorio Económico y Social (OES) de la Escuela de Economía de la UNA presenta este breve análisis de la situación fiscal del país, al cierre de los dos primeros cuatrimestres del año 2023. Considerando la situación que vive Costa Rica, entender el estado de las finanzas públicas es importante, con el objetivo de visualizar las posibilidades que la política pública tendrá en los próximos meses y años. Este documento hará un análisis enfocado en tres áreas: ingresos públicos, gasto público y el resultado fiscal. También se aportará un análisis actualizado de las estimaciones sobre la evolución futura del endeudamiento público, considerando los últimos datos disponibles.

INGRESOS

En el caso de los ingresos públicos, su comportamiento, expresado como porcentaje del PIB, es el siguiente al concluir el mes de agosto para el caso de los años mostrados:

Cuadro 1

Ingresos del gobierno central con respecto al PIB, 2020-2023, acumulados a agosto

	2020	2021	2022	2023
INGRESOS TOTALES	7,86%	10,02%	10,85%	10,03%
Ingresos Tributarios	7,21%	8,69%	9,14%	8,97%
Impuesto a los ingresos y utilidades	2,80%	3,32%	3,56%	3,43%
Sobre importaciones	0,21%	0,28%	0,23%	0,23%
Sobre exportaciones	0,01%	0,01%	0,01%	0,01%
IVA	2,64%	3,23%	3,20%	3,28%
Interno	1,71%	1,96%	2,03%	2,07%
Aduanas	0,93%	1,27%	1,17%	1,21%
Selectivo de Consumo	0,22%	0,31%	0,29%	0,38%
Interno	0,01%	0,02%	0,02%	0,02%
Aduanas	0,21%	0,30%	0,27%	0,36%
Otros ingresos tributarios	1,33%	1,53%	1,45%	1,64%
Ingresos no tributarios	0,65%	1,33%	1,71%	1,06%

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

Los ingresos totales presentan una reducción al cierre de los dos primeros cuatrimestres, explicado por una caída relativamente pequeña de los ingresos tributarios como porcentaje del PIB (un 0,17% menos) y una reducción de otros ingresos no tributarios, que explicarían la mayor parte de la caída, en relación con lo observado en el año 2022, dejando los ingresos totales en niveles similares a los del 2021. En cuanto al comportamiento por rubro de ingreso, en el caso del impuesto a los ingresos y utilidades (renta) este año hay una reducción de la recaudación de este impuesto con respecto al comportamiento del año 2022 como porcentaje del PIB, que se explica por el pequeño crecimiento nominal de la recaudación del impuesto sobre la renta en el mes de marzo, mes en que cerraba el plazo para pagar el impuesto correspondiente a la liquidación de renta del año fiscal 2022. Al cierre de los primeros ochos meses del presente año la recaudación del impuesto a los ingresos y utilidades crece un 1,9%, cuando en el mismo plazo del año anterior crecía un 18,2%.

En cuanto al comportamiento del rubro de impuesto a los ingresos y utilidades, el rubro más afectado es el cobro del impuesto a los ingresos y utilidades a personas físicas, que al mes de agosto decrece un 1,1%, situación que se presenta debido al congelamiento salarial en el sector público, vigente desde el año 2020, así como el bajo crecimiento de los salarios en el sector privado. En el caso del rubro de impuesto a los ingresos y utilidades de las personas jurídicas, el crecimiento es de un 5,0%, lo que sería explicado por el bajo crecimiento de algunos sectores y el aumento en el precio de algunas materias primas durante el año 2022, que habría impactado los gastos deducibles y reducido la renta neta de las empresas. En el caso del impuesto a las remesas al exterior, que grava los ingresos obtenidos en el país por personas físicas o jurídicas no residentes, también se reduce en los dos primeros cuatrimestres del 2023, con una tasa de crecimiento del -7,2%, mientras que en el mismo periodo del 2022 había crecido un 23,1%.

En el caso del impuesto al valor agregado, la situación es contrastante con la recaudación del impuesto a los ingresos y utilidades, pues al mes de agosto del 2023 el porcentaje de recaudación con respecto al PIB crece en relación con el año anterior, incluso siendo mayor, en términos del PIB, al de los 3 años previos. En los primeros ocho meses de este año, la recaudación del IVA con respecto al PIB crece en el caso de lo recaudado por el cobro a transacciones internas como en lo recaudado en las aduanas. En cuanto a su tasa de crecimiento, a agosto del 2023 el IVA crece un 8,4% con respecto a los primeros ochos meses del 2022, mientras que en el mismo periodo del año 2022 crecía un 9,1% con respecto al 2021. Hay un mayor dinamismo en el IVA recaudado en aduanas, que crece un 9,7% al cierre de agosto del 2023, luego de crecimiento de apenas 1,1% en mismo periodo del 2022, mientras que la recaudación interna del IVA crece un 7,6% en los primeros dos cuatrimestres del 2023, cuando en el mismo periodo del 2022 crecía un 14,3%.

El impuesto selectivo de consumo también tiene una mayor participación en los ingresos tributarios a agosto del 2023, alcanzando un 0,38% del PIB, lo que se explicaría por una mayor importación de vehículos en el presente año, mientras que en el mismo periodo del 2022 el selectivo de consumo había alcanzado un 0,29% del PIB. En este caso, también, el mayor dinamismo proviene del impuesto selectivo de consumo cobrado en aduanas, que en los primeros ocho meses del 2023 crece un 41,3%, cuando en el mismo periodo del año anterior crecía un 1,1%. Por otra parte, en cuanto a la recaudación del selectivo cobrada dentro del país apenas creció 0,4% al cierre de agosto del 2023, mientras en el mismo periodo del año anterior crecía un 9,9%.

En el rubro de otros impuestos, en el que Hacienda clasifica varios impuestos menores y dentro de los que se incluye el impuesto único a los combustibles (el más grande de todos en esta clasificación), también mejoró con respecto al PIB, alcanzando un 1,64% de este indicador. El rubro de otros impuestos crece al mes de agosto del 2023 un 14,1%, mientras en el mismo periodo del 2022 crecía apenas un 3,4%. El impuesto único a los combustibles, que significa el 60% de la recaudación clasificada como “otros”, creció en los primeros dos cuatrimestres del 2023 un 15,3%, mientras en ese periodo del 2022 la recaudación del impuesto único crecía un -4,1%. La diferencia en las tasas de comportamiento de este impuesto, se deben al comportamiento de los precios de los combustibles en el país, pues mientras en el año 2022 el precio alcanzó niveles récord y se reducía el consumo, la reducción del precio a finales del 2022 y durante los primeros meses del 2023, habrían impulsado el consumo de combustibles y con ello la recaudación del impuesto único[1].

El OES ha venido analizando el comportamiento de los ingresos tributarios mediante el comportamiento interanual de la recaudación de impuestos, usando para eso los datos fiscales mensuales. En ese sentido cabe indicar que el comportamiento de los ingresos tributarios totales muestra una desaceleración importante desde finales del 2022 y que se hizo más marcada en los últimos meses, como se verá en el gráfico 1. De continuar ese ritmo, lo que se esperaría sobre todo teniendo en cuenta la importante reducción de ingresos que habrá al final del año 2023, como consecuencia del recorte en el impuesto a la propiedad de vehículos, es que el crecimiento de los ingresos tributarios quedaría por debajo del crecimiento del PIB nominal y con eso la carga tributaria (ingresos tributarios / PIB) del 2023 se reduciría, lo que iría en sentido contrario a lo esperado por la reforma fiscal del 2018.

[1] Hay que recordar que el impuesto único a los combustibles grava el litro de combustible, no usa como base imponible el precio, por lo que la recaudación de este impuesto depende del volumen vendido y del valor facturado.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

Al revisar el comportamiento individualizado de los diferentes rubros de impuesto, hay una desaceleración en los principales tributos, pero con ritmos diferenciados en cada caso. El impuesto a los ingresos y utilidades (renta) sufre la desaceleración más marcada, que se evidencia a partir de marzo del 2023, luego del pobre crecimiento de este impuesto en la declaración anual del 2022. Mientras tanto el IVA tuvo vaivenes importantes en los últimos 24 meses, con crecimientos por encima del 30% en algún momento, hasta llegar a decrecimientos en marzo del presente año, con una recuperación posterior y una moderación reciente en su tasa de crecimiento. En el caso del rubro de otros impuestos, se vio afectado en el cierre del 2022 por la caída en la recaudación del impuesto a los combustibles, aunque esto lo compensó una mayor recaudación del impuesto a la propiedad de vehículos al cierre del 2022 e inicios del 2023, sin embargo, al cierre del 2023 la caída en la recaudación del impuesto a la propiedad de vehículos afectará el comportamiento de este rubro de ingresos.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

GASTO PÚBLICO

En cuanto al gasto público el movimiento en meses y años recientes sí tienen una tendencia clara, que es la reducción de este indicador, que solo ha visto aumentar el gasto en intereses, a pesar de los ajustes fiscales en años recientes, la reducción del déficit financiero del año anterior y el ajuste a la baja en las tasas domésticas durante este 2023. En el caso del gasto en remuneraciones con respecto al PIB, por ejemplo, a agosto del presente año se alcanzó el menor porcentaje de gasto de los últimos años, lo que hace prever que este indicador cerrará el presente año con un nivel similar al observado a finales de la primera década del 2000, manteniendo su tendencia a la reducción de los últimos años. Esto es consecuencia de la aplicación del congelamiento salarial que se introdujo en el año 2020, en atención de la pandemia del Covid19, y del congelamiento salarial que empezó a aplicarse posteriormente como consecuencia de la vigencia de la regla fiscal.

Al cierre de los dos primeros cuatrimestres del 2023 las remuneraciones crecen un 1,4%, mientras en el mismo periodo crecía un 0,5%. La diferencia entre los dos años se explica por el crecimiento del gasto en contribuciones sociales, pues estas crecen un 5,9% al tiempo que la partida de sueldos y salarios crece un 0,4% a agosto del 2023. La partida de bienes y servicios, la que concentra las compras del gobierno, sigue siendo una partida muy pequeña que no varía mucho del año pasado a este y no afecta los números oficiales.

La partida con más crecimiento de los últimos años es la del pago de intereses de la deuda pública, que alcanza un 3,43% al cierre de agosto y que se aproxima a un nivel máximo histórico al terminar el 2023. Aunque el pago de intereses de deuda externa ha crecido en relación con el PIB en los últimos años, lo que está acorde con el aumento en el uso del financiamiento externo para cubrir el déficit financiero y los vencimientos de deuda de los últimos años, la mayor parte de los intereses se pagan por la emisión de deuda interna. Los intereses de deuda interna alcanzaron un 2,92% del PIB en los primeros ocho meses del 2023, mientras que en el mismo periodo del 2022 este gasto llegaba a un 2,98%. En general el gasto en intereses de la deuda pública crece un 6,2% a agosto, lo que significa un crecimiento menor al del año anterior, que fue de un 11,9%.

Cuadro 2

Gastos del gobierno central con respecto al PIB, 2020-2023, acumulados a agosto

	2020	2021	2022	2023
GASTOS TOTALES	13,57%	13,33%	12,37%	12,08%
Gastos corrientes	12,95%	12,52%	11,69%	11,36%
Remuneraciones	4,37%	4,18%	3,81%	3,66%
Bienes y Servicios	0,34%	0,43%	0,40%	0,38%
Intereses	3,12%	3,36%	3,41%	3,43%
Deuda Interna	2,69%	2,96%	2,98%	2,92%
Deuda externa	0,43%	0,41%	0,43%	0,51%
Transferencias	5,13%	4,55%	4,07%	3,90%
Sector Privado	1,79%	1,48%	1,36%	1,32%
Sector Publico	3,13%	3,01%	2,70%	2,53%
Sector Externo	0,01%	0,01%	0,01%	0,01%
Gastos de Capital	0,61%	0,81%	0,67%	0,71%
Inversión	0,08%	0,35%	0,28%	0,33%
Transferencias	0,53%	0,46%	0,40%	0,39%
Transferencias con recurso externo	0,03%	0,08%	0,06%	0,02%

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

La partida de transferencias es la que decrece de forma más pronunciada, sobre todo las transferencias al sector público, que engloba la movilización de recursos desde el gobierno central hacia entidades autónomas o semiautónomas, incluyendo recursos para el financiamiento del gasto social. Estas transferencias alcanzan un 2,53% del PIB a agosto del 2023, luego de que en el mismo periodo del 2022 fueran de 2,70% del PIB y que en los primeros ocho meses del 2021 alcanzaran un 3,01% del PIB. Por otra parte, las transferencias al sector privado también se han reducido, de forma menos marcada, pero sostenida. Las transferencias corrientes al sector privado llegaron a un 1,32% en los dos primeros cuatrimestres del 2023, mientras que en el mismo periodo del 2022 llegaba a un 1,36%. Las transferencias corrientes al sector privado, que reflejan principalmente el gasto del gobierno en el pago de pensiones con cargo al presupuesto nacional, han venido reduciéndose sostenidamente en los últimos años, como consecuencia de las leyes aprobadas en los anteriores gobiernos para limitar el crecimiento de esta partida.

En cuanto al gasto de capital con respecto al PIB este ha variado relativamente poco este año, tanto con respecto al 2022 como en relación con lo gastado en el 2021, aunque sí ha tenido variaciones importantes en su tasa de crecimiento. A agosto del 2023 el gasto de capital con respecto al PIB alcanza un 0,71%, mientras en el mismo periodo del 2022 fue de 0,67% del PIB y en el 2021 fue de 0,81% del PIB. En cuanto a tasas de crecimiento, a agosto del 2023 el gasto de capital crece un 12,4%, mientras que en el mismo periodo del 2022 crecía un -8,2% y en los primeros ocho meses del 2021 crecía un 44,8%. Esta variabilidad se debe a los diferentes ritmos de ejecución de proyectos de infraestructura, sobre todo vial, y a los cambios en la planificación de las transferencias de capital.

En el caso del gasto público también se ha hecho un análisis interanual de la evolución de este indicador, igualmente usando los datos mensuales. En este caso, la evolución interanual del gasto ha sufrido variaciones en función del movimiento del gasto en intereses y de los movimientos en el gasto de capital, reflejando distintas tasas de crecimiento interanual en los últimos dos años, aunque con las tasas de los últimos meses se crece por debajo del crecimiento esperado del PIB nominal para el 2023, lo que garantiza que el peso del gasto con respecto al PIB se reduzca y con eso el aporte del gasto del gobierno en la demanda agregada nacional.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

La evolución interanual de las principales partidas de gasto muestra diferencias importantes en los últimos meses, con un crecimiento muy bajo en el caso de los rendimientos, variabilidad en el crecimiento del gasto en intereses y un crecimiento del gasto en transferencias que ha reflejado caídas a lo largo de los últimos meses y ha contribuido a disminuir el peso de las transferencias dentro del gasto total. El gasto de capital que ha pasado de crecimientos negativos a crecimientos por encima del 30%, para luego estancarse y volver a crecer, lo que responde a la variabilidad en la ejecución de estos recursos. En general las partidas de gasto, a diferencia de las partidas de ingreso, no muestran una tendencia definida, aunque sí han venido reduciendo su tasa de crecimiento, lo que ha ayudado a reducir el gasto público en relación con el PIB.

FUENTE: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda.

RESULTADO FISCAL

Al mes de agosto el país mantiene un superávit primario en un nivel importante, aunque se reduce con respecto a lo observado en el mismo periodo del 2022. En los primeros ocho meses del año el superávit primario alcanzó un 1,39% del PIB, para el mismo periodo del 2022 el superávit primario fue de 1,91%, la reducción se explica por la caída en los ingresos totales, pues el gasto público sin intereses más bien se redujo un 0,3% del PIB. En cuanto al resultado financiero, el déficit a agosto del 2023 fue de 2,04% del PIB, mayor al déficit a agosto del 2022 que fue de 1,50% del PIB.

Una mayor dinámica en cuanto al pago de intereses, una caída en el crecimiento de los ingresos al cierre del 2023, que vendría a ser impulsada además por la pérdida de recaudación del impuesto a la propiedad de vehículos, al tiempo que el resto del gasto público mantiene el comportamiento de meses recientes, harían que el déficit financiero del 2023 sea mayor al del año 2022. El Observatorio Económico y Social prevé que el déficit financiero del 2023 se ubique por encima del 3% del PIB, con esos números la deuda del gobierno central podría ubicarse entre un 62,5% y 63,5% del PIB, suponiendo que el crecimiento del 2023 se mantiene en el nivel previsto por el Banco Central y que no hay un cambio brusco de tendencia en la inflación del presente año.

El espacio de ajuste por el lado del gasto se estaría acabando, en la medida que el financiamiento de algunos rubros de gasto urge de una mayor asignación de recursos, como el caso de la seguridad o los programas de ayudas sociales, a fin de evitar un deterioro social mayor. En ese sentido, debe evitarse un debilitamiento adicional del sistema tributario, con reducciones adicionales de impuestos, como pasó con el impuesto a la propiedad de vehículos, o la pérdida de potestades de la administración tributaria, como sucedió con la reforma reciente del impuesto sobre la renta, pues el deterioro de los ingresos públicos afectaría la posición fiscal del país y complicaría la asignación de recursos adicionales a las prioridades del país.

Finalmente, reiteramos la necesidad de impulsar una política pública que reduzca el costo del financiamiento de la deuda pública, pues el país está consumiendo una cantidad cada vez mayor de recursos en el pago de intereses, que podrían ser utilizados en la atención de necesidades apremiantes de la población.

Observatorio Económico y Social
Escuela de Economía, UNA
18 de octubre de 2023