El texto que sigue es una traducción del resumen ejecutivo del último informe de asistencia técnica que el FMI realizó sobre la propuesta de la Superintendencia de Pensiones (SUPEN) de crear en Costa Rica una “Pensión Básica Universal”. El título original del informe es: “Costa Rica: Technical Assistance Report-Universal Basic Pension: Objectives and Constraints” y se puede obtener en la siguiente dirección: Costa Rica: Technical Assistance Report-Universal Basic Pension: Objectives and Constraints (imf.org).
SURCOS no pretende suscribir la posición del FMI, pero considera de gran importancia dar a conocer este informe, ya que levanta importantes críticas a la propuesta de la SUPEN, aunque esta entidad las haya minimizado. La traducción fue realizada por el Dr. Henry Mora Jiménez.
“Costa Rica: Informe de Asistencia Técnica: objetivos y limitaciones de la Pensión Básica Universal”.
17 de mayo, 2024.
Resumen
A solicitud del Ministerio de Hacienda, una misión del Fondo Monetario Internacional visitó San José. El objetivo de la misión fue evaluar la propuesta de una pensión básica universal y estimar su impacto fiscal y de bienestar en el presupuesto, en los planes de pensiones y en los ingresos de las personas adultas mayores en situación de pobreza. Costa Rica está entrando en una transición demográfica que hará que las tasas de dependencia de las personas mayores empeoren significativamente en los próximos 20 años.
La sostenibilidad financiera a largo plazo del régimen general de pensiones de la seguridad social (IVM) es motivo de preocupación, a pesar de las diversas reformas introducidas en las últimas tres décadas se espera que las reservas del régimen se agoten a mediados de la década de 2030. La propuesta del Gobierno [SUPEN] pretende abordar la sostenibilidad financiera, la adecuación de la cobertura y de los niveles de prestaciones, así como la equidad distributiva mediante la introducción de una pensión básica universal.
El equipo del FMI considera que es poco probable que la propuesta cumpla plenamente con los objetivos declarados. La propuesta empeorará la sostenibilidad financiera del régimen de pensiones de la seguridad social y creará necesidades de financiación adicionales. Esto se traducirá en un agotamiento acelerado de las reservas de IVM y, una vez que se agoten las reservas, requerirá ajustes significativos en los parámetros de IVM o mayores transferencias gubernamentales. La seguridad de los ingresos en la vejez puede abordarse de manera más eficaz, con efectos secundarios fiscales menos pronunciados, mejorando la cobertura y el cumplimiento de la gestión del riesgo de jubilación y ampliando el alcance del plan de pensiones sociales.
Los principales instrumentos para alcanzar estos objetivos son: a) la modificación de las normas que socavan el cumplimiento del registro y la declaración de salarios en los regímenes contributivos, b) la mejora de la coordinación entre los organismos de recaudación de impuestos y de las cotizaciones, c) la modificación de las normas que rigen el derecho a las pensiones sociales no contributivas y d) la garantía de que la pensión social no contributiva [RNC] esté adecuadamente financiada.
Resumen Ejecutivo
Costa Rica está entrando en una transición demográfica que verá empeorar significativamente las tasas de dependencia de la vejez en los próximos 20 años. El gasto en pensiones públicas y otros gastos gubernamentales determinados por la demografía, incluida la atención médica, ejercerán una creciente presión sobre las finanzas públicas. La población en edad de trabajar, que disminuye tanto en proporción de la población total como en términos de su número, solo podrá mantener el crecimiento económico si la productividad laboral compensa los cambios demográficos.
Los Indicadores básicos del mercado laboral y del sistema de pensiones son favorables en la comparación regional. La tasa de participación de la fuerza laboral y la formalidad del empleo son relativamente altas, con un 60 y 72 por ciento, respectivamente. Los esquemas de pensiones públicas operan con reservas y tanto la estructura del sistema de pensiones como sus parámetros operativos están en gran medida en línea con las mejores prácticas.
Aunque la elegibilidad para la pensión está lejos de ser universal, la pobreza en los ancianos es baja. Entre los ancianos, el 27 por ciento cae por debajo de la línea de pobreza, y el 47 por ciento de ellos no recibe ninguna forma de pensión (ya sea social o contributiva), mientras que este porcentaje aumenta al 71 por ciento entre los ancianos no pobres. La brecha de cobertura de la pensión y la pobreza en la vejez son problemas diferentes que requieren soluciones distintas.
La sostenibilidad financiera a largo plazo del esquema general de seguridad social de pensiones (IVM) es motivo de preocupación. Como resultado de diversas reformas en las últimas tres décadas, la sostenibilidad financiera del IVM ha mejorado de manera tangible. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, las reservas del esquema se agotarán a mediados de la década de 2030. Más allá de este punto, el esquema se financiará completamente mediante el sistema de reparto, lo que requerirá subsidios presupuestarios continuos o cambios paramétricos.
La propuesta [de la SUPEN] tiene la intención de abordar los problemas anteriores (sostenibilidad financiera, cobertura adecuada, equidad distributiva) a través de la introducción de una pensión básica universal (Pensión Básica Universal – PBU). La PBU sería un beneficio plano totalmente financiado (pre-financiado) condicionado por la edad y la residencia. La introducción muy gradual de la propuesta está impulsada por la intención del gobierno [la SUPEN] de hacer que la PBU esté completamente financiada y acumular suficientes reservas antes de la implementación completa del programa.
La propuesta de una PBU, en su forma actual, es poco probable que cumpla completamente con sus objetivos declarados. La propuesta empeorará la sostenibilidad financiera del esquema de pensiones de la seguridad social (Invalidez, Vejez y Muerte – IVM) y creará necesidades adicionales de financiamiento. Esto se traducirá en un agotamiento acelerado de las reservas del IVM y, después de que las reservas se agoten, requerirá ajustes significativos a los parámetros del IVM o transferencias gubernamentales más altas. Esto último implicará recortes en el gasto público en áreas distintas de las pensiones, impuestos más altos o deuda pública adicional. Además, la propuesta solo abordará la pobreza en la vejez y, debido a la universalidad de la PBU, lo hará a costa de transferencias a los deciles de ingresos superiores que serán aún más altas que hoy en día.
La seguridad del ingreso en la vejez podría abordarse de manera más efectiva, con efectos fiscales menos pronunciados, mediante la mejora de la cobertura y el cumplimiento en el IVM y la ampliación del alcance del esquema de la pensión de la seguridad social. La brecha de cobertura de la pensión está, en gran medida, impulsada por las reglas de elegibilidad, la financiación insuficiente de la pensión social [RNC] y las prácticas ineficaces de administración de ingresos. Las opciones para cerrar la brecha de cobertura incluyen mejorar la administración de ingresos aprovechando la excelente tecnología de la información y la infraestructura de la administración pública, revisar las reglas de elegibilidad para la pensión social y ajustar adecuadamente las asignaciones presupuestarias de los programas de transferencia social a los objetivos de política social, de modo que los solicitantes elegibles (incluidas las personas mayores sin pensión contributiva) no terminen en listas de espera.
Recomendaciones
Resumen de las principales recomendaciones de la misión
La misión recomienda abordar la cobertura y la pobreza en la vejez. Los principales instrumentos para lograr estos objetivos son: (a) modificar las reglas que socavan el cumplimiento de las normativas de registro y el reporte de salarios en los esquemas contributivos, (b) mejorar la coordinación y los esfuerzos de aplicación entre la autoridad tributaria y la Caja, (c) modificar las regulaciones que rigen la elegibilidad para las pensiones sociales no contributivas y (d) garantizar que la pensión social no contributiva esté adecuadamente financiada. Para cerrar la brecha de cobertura, en lugar de una pensión básica universal, considerar medidas destinadas a ampliar la cobertura en los esquemas existentes: IVM, el esquema de pensión social (Régimen de Pensiones No Contributivas – RNC) y los esquemas de segundo pilar:
- Ampliar la cobertura del RNC:
Modificar las reglas del RNC para que más de un anciano pueda ser elegible para una pensión social no contributiva por hogar.
Comprometerse a aumentar las asignaciones de recursos al RNC para eliminar la lista de espera entre las personas cuya elegibilidad ya ha sido establecida.
- Aumentar la cobertura en los esquemas contributivos:
Mejorar el intercambio de información entre el departamento de impuestos [Tributación] y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Considerar la recopilación de declaraciones de impuestos sobre salarios e ingresos de todos los empleados y trabajadores independientes, independientemente de los niveles de ingresos, e introducir una conciliación regular de los registros fiscales y de contribuciones.
Hacer obligatoria la participación en el segundo pilar para los trabajadores independientes o, como mínimo, considerar la inscripción automática.
Reducir aún más el pago retroactivo de las personas trabajadoras independientes que se registran en la CCSS después de inscribirse en el departamento de impuestos [Tributación].
- Mejorar la equidad del sistema de pensiones:
Revisar el historial de contribuciones mínimas en el IVM, pero mantenerlo como condición para ser elegible para una pensión mínima contributiva. El sistema actual va en contra del cumplimiento entre los trabajadores con perspectivas de empleo precarias e introduce una redistribución perversa tanto dentro del sistema de pensiones como entre los contribuyentes dentro y fuera del sistema.
Considerar la eliminación gradual de las contribuciones estatales a los esquemas del primer pilar y reemplazarlas con un subsidio igual al costo anual real del complemento de la pensión contributiva mínima. Confiar más en las contribuciones del empleador y del empleado para reducir la redistribución de ingresos desde las personas que no se benefician del sistema de pensiones a aquellas que sí lo hacen.
- En caso de que el gobierno desee seguir adelante con la propuesta de PBU, considerar lo siguiente:
Aumentar la edad de elegibilidad en relación con la edad normal de jubilación para las personas sin beneficios contributivos, a cambio de introducir el nuevo esquema más rápido o a un costo menor. Para diferenciar suficientemente entre las personas con pensiones contributivas basadas en bajos ingresos y las personas con historiales de contribución cortos o nulos, hacer que la edad de elegibilidad para PBU sea, por ejemplo, 5 años mayor que la edad de jubilación aplicable en el IVM.
Operar la PBU como un esquema financiado mediante impuestos sin pre-financiamiento. El pre-financiamiento de las futuras obligaciones de la PBU retrasa su aplicabilidad universal, mientras es poco probable que las reservas creen recursos adicionales en comparación con la financiación mediante impuestos para las obligaciones futuras.
- Aclarar el estado de los significativos atrasos en las contribuciones adeudadas a la CCSS. El compromiso del gobierno de financiar la PBU (o ampliar la cobertura del RNC) es cuestionable a la luz de sus atrasos de larga data con el IVM. Los atrasos también empeoran la posición financiera del IVM y aceleran el agotamiento de sus reservas.
- Considerar la reasignación de los poderes de formulación de políticas y regulación de la CCSS al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La actual división de los poderes regulatorios limita la capacidad del gobierno para perseguir sus objetivos de política y puede crear posibles problemas legales-constitucionales.